自9·11恐怖襲擊以來，世界各國政府投入了大量資源編寫恐怖主義應(yīng)急預(yù)案。特別是在美國，聯(lián)邦政府成立了新的國土安全機(jī)構(gòu)，并敦促各州和地方政府制定預(yù)案。這種對書面預(yù)案的強(qiáng)調(diào)會把人們的注意力從預(yù)案編制過程本身和實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的最初目標(biāo)上引開。本文綜述了社區(qū)準(zhǔn)備和應(yīng)急計(jì)劃的概念，以及與培訓(xùn)、演習(xí)和書面預(yù)案的關(guān)系。根據(jù)自然和技術(shù)災(zāi)害準(zhǔn)備相關(guān)的文獻(xiàn)，本文提出了10個(gè)計(jì)劃過程準(zhǔn)則，可適用于任何環(huán)境威脅。
關(guān)鍵詞：災(zāi)害計(jì)劃、應(yīng)急響應(yīng)、恐怖主義、應(yīng)急準(zhǔn)備
本文的目的是闡明社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的三個(gè)關(guān)鍵組成部分——計(jì)劃、培訓(xùn)和書面預(yù)案——之間的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)計(jì)劃過程的作用。這里討論了計(jì)劃過程的一系列準(zhǔn)則；其中只有一部分涉及書面預(yù)案的制定。這項(xiàng)綜述主要總結(jié)了在自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害背景下進(jìn)行的工作。自然力量、技術(shù)和恐怖分子造成的災(zāi)害有明顯特點(diǎn)，可能無法將其他類型災(zāi)難的結(jié)果直接轉(zhuǎn)化應(yīng)用于恐怖主義事件。但另一方面三類災(zāi)難對人類產(chǎn)生了類似的后果。多年來，自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害都采用同樣的基本計(jì)劃程序(Lindell and Perry, 1992；Britton,2002)。因此，同樣的計(jì)劃框架至少可以作為社區(qū)防范恐怖主義事件的合理的起點(diǎn)(National Academy of Sciences，2002)。
應(yīng)急準(zhǔn)備是指政治管轄當(dāng)局做好準(zhǔn)備，積極響應(yīng)來自環(huán)境的威脅，以盡量減少對個(gè)人健康和安全以及對實(shí)體結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)的完整性和功能的消極影響。應(yīng)急準(zhǔn)備通過計(jì)劃、培訓(xùn)和演習(xí)等過程實(shí)現(xiàn)，并在這一過程中獲得應(yīng)急行動(dòng)所需的設(shè)備(Gillespie and Colignon, 1993)。計(jì)劃過程制定的響應(yīng)措施和協(xié)議通過培訓(xùn)和演習(xí)進(jìn)行演練，并被記錄在書面預(yù)案中。預(yù)案隨著威脅的變化以及檢測和響應(yīng)系統(tǒng)的變化而不斷被修改。
在實(shí)踐中，避免將計(jì)劃與預(yù)案混淆是很重要的；計(jì)劃是一個(gè)永無止境的過程，而預(yù)案本身則代表了特定時(shí)間點(diǎn)上該過程的快照。預(yù)案不能保證做好準(zhǔn)備，制定預(yù)案是社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的重要組成部分，但不是充分條件。準(zhǔn)備過程包括社區(qū)檢查其對各種的環(huán)境威脅的敏感性(脆弱性分析),確定可用來應(yīng)對威脅的人力和物質(zhì)資源(能力評估),并明確協(xié)調(diào)響應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)(計(jì)劃形成)。由于脆弱性、資源和組織結(jié)構(gòu)會隨著時(shí)間的推移而變化，為了建立和保持應(yīng)急準(zhǔn)備，計(jì)劃和培訓(xùn)必須是持續(xù)的過程(Daines, 1991; Buckle et al., 2000)。
應(yīng)急計(jì)劃由兩個(gè)目標(biāo)推動(dòng)：危害評估和減少風(fēng)險(xiǎn)(hazard assessment and risk reduction)。危害評估包括確定曾經(jīng)影響過社區(qū)的威脅，以及采用能夠迅速識別新威脅或潛在威脅的技術(shù)。一旦確定了危害，計(jì)劃過程應(yīng)該對危害的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。風(fēng)險(xiǎn)評估包括針對對社區(qū)安全、健康、財(cái)產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的不良后果進(jìn)行技術(shù)調(diào)查，并在某些情況下提供關(guān)于發(fā)生概率的信息。減少風(fēng)險(xiǎn)包括審查用以降低已發(fā)現(xiàn)或預(yù)計(jì)危險(xiǎn)程度的行動(dòng)，并確定落實(shí)這些行動(dòng)所需要的資源。危害識別和評估可以被認(rèn)為是一種程序，通過該程序可以測量、監(jiān)測和評價(jià)社區(qū)面臨的環(huán)境威脅，而減少風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展和落實(shí)旨在減災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的行動(dòng) (Mileti, 1999)。
（一）應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)該基于對威脅以及人類反應(yīng)的準(zhǔn)確認(rèn)識。對威脅的準(zhǔn)確認(rèn)識來自完備的危害評估和脆弱性分析。缺乏適當(dāng)?shù)募夹g(shù)可能使得一些威脅無法被預(yù)測，或者無效的技術(shù)可能在預(yù)測方面出錯(cuò)。關(guān)于人類行為的準(zhǔn)確知識通常也難以獲得(Dynes, 1994; Tierney et al., 2001)。Quarantelli和Dynes (1972)、Wenger 和James (1994)簡要地描述了一些關(guān)于公民災(zāi)難響應(yīng)行為的常見迷思。例如疏散地區(qū)的搶劫極為罕見，犯罪率往往會下降，至少在災(zāi)難發(fā)生后會暫時(shí)下降。關(guān)于公民災(zāi)難響應(yīng)行為的迷思會誤導(dǎo)資源分配和信息傳播，從而妨礙應(yīng)急計(jì)劃的有效性。例如對搶劫的擔(dān)憂導(dǎo)致過分強(qiáng)調(diào)疏散地區(qū)的周邊安全。
（二）鼓勵(lì)應(yīng)急管理人員采取適當(dāng)行動(dòng)。特別是在災(zāi)害行動(dòng)方面，人們強(qiáng)調(diào)計(jì)劃可以促進(jìn)更快的響應(yīng)。雖然快速響應(yīng)很重要，但它不是應(yīng)急計(jì)劃的唯一目標(biāo)。這里有兩點(diǎn)很重要。首先，威脅評估至關(guān)重要，必須持續(xù)進(jìn)行，即使是在災(zāi)害影響期間。應(yīng)急計(jì)劃往往等同于疏散計(jì)劃或應(yīng)急響應(yīng)功能的其他子集，關(guān)注的問題過于狹窄，無法實(shí)現(xiàn)真正的危險(xiǎn)管理。第二，基于錯(cuò)誤假設(shè)或不完全信息的快速響應(yīng)可能導(dǎo)致保護(hù)措施不足。應(yīng)急管理人員需要對危險(xiǎn)和響應(yīng)準(zhǔn)則有準(zhǔn)確的認(rèn)識，才能采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。
（三）強(qiáng)調(diào)響應(yīng)的靈活性，以便參與行動(dòng)的人員能夠適應(yīng)不斷變化的災(zāi)難需求。計(jì)劃人員應(yīng)該認(rèn)識到響應(yīng)行動(dòng)所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，把重點(diǎn)放在響應(yīng)的基本原則上，明確規(guī)定優(yōu)先事項(xiàng)，并盡量減少限制靈活性的行動(dòng)細(xì)節(jié)。應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)努力確保應(yīng)急響應(yīng)人員是專業(yè)人員，他們經(jīng)過培訓(xùn)，能夠評估突發(fā)情況并根據(jù)評估結(jié)果采取行動(dòng)。
（四）應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)處理組織間協(xié)調(diào)。要完成全面的應(yīng)急響應(yīng)功能，各機(jī)構(gòu)必須了解彼此的任務(wù)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式、通訊系統(tǒng)的能力和局限，以及協(xié)調(diào)將稀缺資源分配給應(yīng)急響應(yīng)不同功能領(lǐng)域的機(jī)制。所有這些知識都根源于計(jì)劃過程，通過培訓(xùn)傳播，并在聯(lián)合演習(xí)中得到檢驗(yàn)(Shelton and Sifers, 1994)。
（五）應(yīng)急計(jì)劃過程應(yīng)將社區(qū)單個(gè)災(zāi)害預(yù)案整合為多災(zāi)害綜合管理方法。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，應(yīng)急管理人員已根據(jù)全面或綜合的應(yīng)急管理確定了災(zāi)害計(jì)劃過程：準(zhǔn)備應(yīng)對可能威脅一個(gè)社區(qū)的所有災(zāi)害的所有階段。這征做法基于不同的災(zāi)難可能會產(chǎn)生類似需求的假設(shè)。在這種相似性的交集處，可以有效地使用相同的應(yīng)急響應(yīng)功能來處理不同的危險(xiǎn)(Quarantelli, 1992)。
（六）應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)包括培訓(xùn)內(nèi)容。培訓(xùn)部分至少有兩層。一是主要針對民選官員、沒有具體應(yīng)急職能的公共行政人員和公民。傳統(tǒng)上，與這些受眾共享預(yù)案信息被稱為風(fēng)險(xiǎn)溝通。在特殊情況下，與公眾的溝通可能包括特定的培訓(xùn)和設(shè)備。例如核電站附近的居民可能會得到碘化鉀片以及使用說明。二是當(dāng)與應(yīng)急響應(yīng)組織人員共享預(yù)案信息時(shí)，培訓(xùn)通常更為正式，往往由技術(shù)專家管理，側(cè)重于具體的協(xié)議和程序。培訓(xùn)是災(zāi)害計(jì)劃過程的一個(gè)組成部分，有利于提升應(yīng)急響應(yīng)效力，也可以成為反饋潛在問題的重要來源。
（七）對計(jì)劃的響應(yīng)行動(dòng)進(jìn)行測試。通過應(yīng)急演習(xí)可以嚴(yán)格檢查預(yù)案操作細(xì)節(jié) (Ford and Schmidt, 2000; Simpson, 2001; Alexander, 2003)。預(yù)案的測試將響應(yīng)組織聯(lián)系起來，組織成員間可以發(fā)展私人關(guān)系。演習(xí)是對應(yīng)急預(yù)案、人員配備水平、人員培訓(xùn)、程序、設(shè)施、設(shè)備和材料的全面測試。演習(xí)也是更大的應(yīng)急規(guī)劃和管理過程的一種宣傳形式。公開演習(xí)向公眾和社區(qū)官員通報(bào)，災(zāi)害計(jì)劃正在進(jìn)行中，準(zhǔn)備工作正在加強(qiáng)。
（八）應(yīng)急計(jì)劃是一個(gè)持續(xù)的過程。沒有一個(gè)有效的計(jì)劃過程是靜態(tài)的。一般來說，預(yù)案應(yīng)不斷改進(jìn)以適應(yīng)威脅環(huán)境的變化，并引入新的或改進(jìn)的設(shè)備以應(yīng)對事故。對響應(yīng)機(jī)構(gòu)來說，其經(jīng)驗(yàn)、能力和設(shè)備的變化，將對更大的系統(tǒng)產(chǎn)生影響。危險(xiǎn)脆弱性、組織人員編制和結(jié)構(gòu)以及應(yīng)急設(shè)施和設(shè)備會隨時(shí)間變化，應(yīng)急計(jì)劃過程是檢測、監(jiān)測和應(yīng)對這些變化的手段。計(jì)劃過程可以生成一段書面文檔，或者一個(gè)特定的計(jì)劃，但是隨著條件的改變，書面文檔也必須改變。
（九）應(yīng)急計(jì)劃總是面臨沖突和抵抗 (Quarantelli, 1982)。公民不喜歡考慮潛在災(zāi)難的負(fù)面后果，這種心態(tài)往往會抑制防范精神。這種態(tài)度同樣適用于官員，認(rèn)為計(jì)劃會消耗資源，資源不能用于目前看來更為緊迫的社區(qū)問題上。僅靠行政和立法規(guī)定的計(jì)劃要求不足以克服這一巨大阻力，開展計(jì)劃活動(dòng)需要大力宣傳。應(yīng)急計(jì)劃涉及權(quán)力和資源的分配(特別是人員和預(yù)算)。任何級別的政府都無法避免這種沖突。
（十）計(jì)劃和管理是不同的功能，預(yù)案的真正考驗(yàn)在于緊急情況下的執(zhí)行(Quarantelli, 1985)。計(jì)劃是準(zhǔn)備工作的一部分，要求查明社區(qū)容易受到的危害、可能產(chǎn)生的影響和危險(xiǎn)的地理區(qū)域。計(jì)劃還需要明確災(zāi)害引發(fā)的對響應(yīng)組織的需求，以及響應(yīng)組織為滿足應(yīng)急需求所需的資源。另一方面，應(yīng)急響應(yīng)的管理包括通過執(zhí)行計(jì)劃階段確定的評估、糾正、保護(hù)和協(xié)調(diào)行動(dòng)以滿足應(yīng)急需求。混淆這兩個(gè)功能會導(dǎo)致兩者的表現(xiàn)都不佳。
計(jì)劃準(zhǔn)則是從自然和技術(shù)威脅中吸取的教訓(xùn)，它形成了使應(yīng)急準(zhǔn)備成為可能的知識和實(shí)踐結(jié)構(gòu)。書面的應(yīng)急預(yù)案并不能保證做好準(zhǔn)備工作，而且計(jì)劃過程簡略或者缺少計(jì)劃過程所形成的預(yù)案可能缺乏實(shí)際效用。如同缺乏對威脅的準(zhǔn)確認(rèn)識、缺乏必要的保護(hù)設(shè)備或未能將資源分配到應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)一樣，忽視計(jì)劃原則不利于產(chǎn)生有效的結(jié)果(Perry, 2003)。
