[摘要]近年來，決策層對食品藥品安全問題的定位經(jīng)歷了從單純市場秩序問題到民生問題、公共安全問題的變化過程。文章分析了定位變化的意涵和內(nèi)在動因，并提出，這種定位變化要在實際監(jiān)管工作中得以落實，還需配以政績考核體系轉(zhuǎn)變、制度建設能力提升和公共財政保障強化等方面的系統(tǒng)改革。
[關鍵詞]食品安全; 藥品安全; 民生; 公共安全
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)09-0064-06
近年來，各類食品、藥品問題不斷引發(fā)公共輿論的熱議，政府也逐漸意識到這一問題的嚴峻性和復雜性。伴隨認識的深化，政策層對食品藥品問題的定位不斷調(diào)整。這種調(diào)整有著深刻的內(nèi)在動因，其落實亦需要系統(tǒng)的方案設計。
一、從市場秩序問題到民生、公共安全問題
梳理新世紀以來黨和政府文件，可以發(fā)現(xiàn)決策層對食品藥品安全問題的定位不斷變化，對食品藥品安全的認識角度不斷多元化：
(一)從市場秩序角度定位食品藥品安全(2000—2007年)
上個世紀末到本世紀初，我國食品藥品安全事件集中于制售假冒偽劣食品藥品、在食品中摻加有毒有害物質(zhì)、違法虛假藥品廣告等。這暴露出市場自身約束機制不健全，商業(yè)誠信體系不完善和政府市場監(jiān)管能力不足等問題。因此，傳統(tǒng)上，決策層將食品藥品安全問題作為健全市場秩序的重要內(nèi)容。
2000年，政府工作報告在“進一步整頓市場秩序”中要求“取締非法藥品市場，嚴肅查處醫(yī)藥購銷中的違法行為”;2002年工作報告將打擊食品、藥品、醫(yī)療器械等方面的制假售假行為列為“繼續(xù)大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序”工作的重要內(nèi)容;2004年政府工作報告中則提出“加大整頓和規(guī)范市場秩序的力度，重點是繼續(xù)抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治”的工作要求;2005年政府工作報告中提出“加強市場體系建設”重點是要“繼續(xù)抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品市場專項整治”;2006年政府工作報告也將食品安全專項整治作為“深入整頓和規(guī)范市場秩序”工作的重要舉措之一。
基于食品藥品安全問題的市場秩序定位，按照國務院2001年《整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》，與其他市場秩序領域一樣，食品藥品領域開展了多輪專項治理工作。這些整頓獲得了一定的成效，制售假冒偽劣食品多發(fā)勢頭得到一定程度的遏制，藥品市場秩序也得到改觀。但是，一些深層次的問題并未得到解決。即使在專項整治的高壓下，一些食品藥品安全事件仍然不時發(fā)生，并引發(fā)社會的集體恐慌。例如， 2004年安徽阜陽“大頭娃娃奶粉事件”、2005年的“肯德基蘇丹紅一號”事件、2006年的“齊二藥原料造假案”和“欣弗事件”。
(二)從社會管理角度定位食品藥品安全(2007——2011年)
在市場秩序整頓過程中，決策層逐漸意識到食品和藥品安全問題具有深刻的經(jīng)濟和社會原因，很難一蹴而就，畢其功于一役。[1]
從公開數(shù)據(jù)顯示，2007以后，國務院已不再明確發(fā)文組織食品、藥品領域的專項治理活動，這說明建立長效監(jiān)管機制被放在更加重要的位置。然而，與市場秩序和監(jiān)管能力的逐步完善相比，公眾健康意識的提升卻異常迅猛，對于食品藥品安全問題愈加敏感。這導致食品藥品問題一旦發(fā)生，往往引發(fā)極大的社會反應，使決策層面臨巨大的政治壓力，為此，2005年、2007年，國務院兩次向全國人大常委會專項匯報食品藥品監(jiān)管工作的情況。[2]
同時，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中提出推進社會管理體制創(chuàng)新，此后十七大報告確立社會建設是中國特色社會主義事業(yè)的總體布局之一。伴隨民眾健康意識的增強，食品和藥品安全引發(fā)日益廣泛的關注，決策層逐漸意識到其與民生和社會建設的緊密聯(lián)系。在這一背景下，單純從市場經(jīng)濟秩序角度理解食品藥品安全已經(jīng)無法全面反映食品藥品安全的特性，決策層開始從關系社會民生的社會管理視角來理解食品藥品安全問題：
2007年十七大報告中將“確保食品藥品安全”納入了“加快推進以改善民生為重點的社會建設”中。2010年，政府工作報告將“加強食品藥品質(zhì)量監(jiān)管”作為“全面正確履行政府職能，更加重視公共服務和社會管理”的重要方面。
(三)從公共安全角度定位食品藥品安全(2011年至今)
雖然政府一直在改良食品藥品監(jiān)管體系，但是食品藥品安全事件多發(fā)的態(tài)勢并未得到根本遏制。同時，監(jiān)管環(huán)境亦愈加復雜。例如，互聯(lián)網(wǎng)與社交媒體的興起與民眾較低的科學認知水平疊加，使得一些并無科學根據(jù)的臆測迅速傳播并引發(fā)社會恐慌，圣元奶粉致女嬰性早熟事件、山西疫苗致死致殘事件便是典型。尚待提升的監(jiān)管能力與日趨復雜的監(jiān)管環(huán)境疊加，導致大量食品藥品安全問題會形成風險的社會放大，從而引發(fā)對整體產(chǎn)業(yè)的影響，并引發(fā)政治層面對執(zhí)政能力的批評。食品藥品安全作為非傳統(tǒng)危險的重要因素開始不斷地挑戰(zhàn)決策層的容忍底線，政府開始將食品藥品安全納入整體公共安全體系予以考量。
2011年政府的工作報告中，在“加強和創(chuàng)新社會管理”部分，提出了“全面提高食品安全保障水平”，并將其作為“加強和完善公共安全體系”的重要抓手。2012年，十八大首次提出強化公共安全體系的要求，但報告尚未明確將食品藥品安全納入公共安全的體系中來，公共安全以傳統(tǒng)的生產(chǎn)安全、社會治安等為主。2013年政府工作報告中則明確了“強化公共安全體系”需要從食品藥品安全著手，并提出“提升食品藥品安全保障水平。”需要指出的是，這一階段政府將食藥安全的認識定位于公共安全的范疇，但對食藥安全的重要性的認識置于安全生產(chǎn)、社會治安與信息安全之后。
十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱為“《深化改革決定》”)明確地要求“健全公共安全體系”。依照《決定》的內(nèi)容要求，“公共安全體系”是包括食品藥品安全、生產(chǎn)安全、防災減災救災、社會治安在內(nèi)的安全體系，兼顧傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全因素在內(nèi)的一個綜合性“公共安全體系”。其中，食品藥品安全是公共安全體系的重要組成部分，通過完善統(tǒng)一與權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度與食品原產(chǎn)地可追溯制度及質(zhì)量標識制度，從而實現(xiàn)保障食品藥品的安全。黨對食藥安全在公共安全體系中的重要性已經(jīng)提升到了首要的位置。
二、食品藥品問題“民生化”、“公共安全化”的意涵
在政治層面，某個問題以何種語言被定義具有重要意義的指標，“政策表述中不同的表達方式會產(chǎn)生不同的應對方法，在政治學領域，語言很重要”[3]。食品藥品安全問題在中央和國務院的文件中不斷被重新定義，使這一問題展現(xiàn)出日漸豐富的內(nèi)涵。
(一)民生化：食品藥品區(qū)別于其他產(chǎn)品的特殊性被強調(diào)
最初將食品藥品問題僅理解為市場秩序問題，說明食品藥品與其他領域的產(chǎn)品質(zhì)量問題被認為是同一性質(zhì)的。在此定性下，一些專項整治活動將食品藥品領域和其他產(chǎn)品領域合并開展，國務院層面也成立了既管產(chǎn)品質(zhì)量也管食品安全的統(tǒng)一的領導小組。無可否認，在市場經(jīng)濟體制下，食品藥品與其他產(chǎn)品一樣，同屬商品范疇，具有一定的共通性。但是，這一定性忽略了食品藥品所具有的特殊性：由于需求的剛性，消費者對食品藥品風險的暴露范圍更大;由于直接關涉生命健康，消費者對食品藥品風險的承受能力更低;由于信息不對稱的程度更高，消費者自我規(guī)避風險的能力更低。食品藥品所具有的這些特殊性要求更深入有效的政府規(guī)制，才能為市場機制的發(fā)揮提供制度環(huán)境。正因如此，時任國務院總理的溫家寶曾指出食品藥品安全是“重大民生問題”[4]。
實際上，正是由于食品藥品所具有的民生屬性日益凸顯，導致這一領域存在的問題會使得決策層承受更大的壓力，從而使其獨立于其他產(chǎn)品獲得愈來越多的關注，這一點也可以從全國人大常委會的日程看出。上個世紀末，全國人大一般整體上關注產(chǎn)品質(zhì)量問題，而近年來，由于食品、藥品的民生社會重要性被認識，全國人大更注重這一特殊領域，這從聽取專項報告的次數(shù)和執(zhí)法檢查的次數(shù)可以看出(見表1)：
(二)公共化：食品藥品風險的系統(tǒng)性被認知
早期從市場秩序角度定位食品藥品安全，源于食品、藥品作為一種產(chǎn)品，其內(nèi)在缺陷可能構成對個體健康甚至生命的威脅。然而，伴隨現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的推進，食品、藥品的生產(chǎn)、消費鏈條的延伸，食品、藥品瑕疵導致的損害往往不再是“個體”的，一次事件就影響范圍很廣的群體。以安徽華源的欣弗事件為例，安徽華源生物藥業(yè)有限公司未按照批準的工藝滅菌導致其生產(chǎn)的克林霉素引發(fā)不良反應，青海、廣西、浙江、黑龍江和山東等省區(qū)均報告不良反應病例，[5]此后查明，該公司自2006年6月份以來共生產(chǎn)該產(chǎn)品3701120瓶，售出3186192瓶，流向全國26個省份。[6]
不僅如此，影響的廣泛性與食品、藥品直接關涉生命健康的特點相疊加，很容易引發(fā)連鎖反應，衍生大量難以預見的社會風險。以三鹿三聚氰胺事件為例，它不僅本身造成了極其嚴重的后果，更導致消費者對國產(chǎn)乳制品喪失信心，重創(chuàng)我國乳制品加工業(yè)和奶牛養(yǎng)殖業(yè)，令其至今尚未完全恢復。與此同時，還進一步引發(fā)內(nèi)地居民到香港搶購奶粉和香港限制內(nèi)地居民購買奶粉，激發(fā)社會矛盾甚至引發(fā)對執(zhí)政能力的批評。
因此，雖然產(chǎn)品瑕疵帶來的事故一直存在，但是食品、藥品瑕疵所造成的風險的系統(tǒng)性卻遠遠超出普通產(chǎn)品，它典型地反應了風險社會理論描述的現(xiàn)代社會不同于傳統(tǒng)社會的特征：風險不再是個體化的，而是區(qū)域的、全國的、甚至全球的，從而導致不幸的事件一旦發(fā)生，會引發(fā)更廣泛的傷害;[7]它們在現(xiàn)代社會中造成的后果不再是單一的、可預見的，而是趨于高度復合化和復雜化的，也難以準確預見并予以調(diào)控的。[8]決策層將食品藥品問題納入“公共安全”予以布局，正是對這種風險系統(tǒng)性的回應：食品、藥品的監(jiān)管不能僅僅從保護個體健康、生命的“產(chǎn)品”角度來定位，更應當從更具集體視角的社會治理、公共安全角度來防范系統(tǒng)性的風險。
(三)安全化：食品藥品問題在政治議程中的優(yōu)先性被確認
食品藥品問題被上升為公共安全問題，即意味著這一問題在政治議程中的優(yōu)先性被確認。維護安全是國家存在的核心理由，“沒有安全，人就既不能培養(yǎng)他的各種力量，也不能享受這些力量所創(chuàng)造的果實”[9]。正因如此，一旦一項問題被決策者定義為“公共安全問題”，則意味著在政治議程中，這一問題被描述成對公共領域的“存在性威脅”，即這種威脅的嚴重程度已經(jīng)不能容許進一步的妥協(xié)處理，而必須優(yōu)先于其他問題來果斷考慮。[10]
食品藥品問題提升到公共安全問題的高度并逐步進入政治議程的中心，正體現(xiàn)了最高決策層對這種“存在性威脅”的感知：食品藥品安全關系到公眾健康，與基本民生休戚相關;食品藥品安全事件將直接影響消費信心，對整個產(chǎn)業(yè)鏈條形成沉重打擊，并引發(fā)諸多經(jīng)濟問題。[11]而這些問題如果無法得到有效治理，最終將影響公眾對政府的信任，從而形成對政治安全的嚴峻考驗。“我們黨在中國執(zhí)政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題”[12]。
三、食品藥品問題定位變化的內(nèi)在動因
決策層面對食品安全問題的定位，將影響相應的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系建構，其調(diào)整必然是對某種社會邏輯的深刻回應，并試圖在這種邏輯下重新調(diào)適政策取向。因此，準確認知這一變化的內(nèi)在邏輯，方能更全面地掌握定位變化的精神。
(一)剛性需求與低風險承受能力疊加導致民生問題凸顯
食品是生活的必須品，藥品的消費量也非常巨大，這種需求的剛性一方面導致消費者無法通過選擇替代性的產(chǎn)品來回避風險，另一方面也導致食品、藥品領域一旦發(fā)生問題，其風險暴露的范圍往往非常巨大。近年的實踐表明，食品、藥品領域的風險呈現(xiàn)出一種“民主的分布”，打破了等級社會不同等級對抗風險能力不同的傳統(tǒng)，無論何人、何種社會階層與地位，有些風險都需要同樣面對，無法豁免，[13]這導致食品、藥品安全成為一種公眾普遍要求的具有民生性質(zhì)的基礎價值。
同時，相較于其他產(chǎn)品，消費者對食品、藥品風險的承受能力更弱。首先，與一般產(chǎn)品質(zhì)量主要關乎消費體驗相比，食品、藥品的質(zhì)量問題與健康甚至生命直接關聯(lián);其次，食品、藥品具有的信用品特征，消費者對其安全性缺乏認知能力，一些品質(zhì)，例如是否含有非法添加物、農(nóng)藥殘留等，消費者即使在使用后也不能判斷其品質(zhì)。[14]。這使得經(jīng)營者很難在市場中建立質(zhì)量聲譽,容易引發(fā)劣貨驅(qū)逐良貨。
上述兩者疊加導致食品、藥品的民生屬性凸顯，迫切需要更強、更有效的干預來確保安全。
(二)工業(yè)發(fā)展和社會心理變化推動危害擴散能力增強
早期決策者從市場秩序角度定位食品藥品問題，意味著寄希望于產(chǎn)業(yè)升級和消費水平提升來解決相關問題。然而，近年的實踐表明，雖然食品、藥品工業(yè)水平和產(chǎn)業(yè)集中度的提升可以緩解一些初級的問題，但也帶來一些更為復雜的問題。首先，傳統(tǒng)上已經(jīng)存在的違法添加、制售假冒偽劣等食品藥品安全問題可能伴隨工業(yè)化的進程而放大其危害;其次，工業(yè)進步和農(nóng)業(yè)發(fā)展在解決一些問題的同時也帶來一些更為復雜的問題。例如化學物品濫用可能對食品和藥品產(chǎn)生源頭的污染。這種源頭污染所造成的影響面更廣，防范也更具難度。
監(jiān)管環(huán)境日趨復雜的同時，社會心理對食品、藥品安全問題的容忍度卻不斷降低。在溫飽被滿足后，公眾更加希望可以控制的、安心的生活，而不在一些觸目驚心的事件中苦苦求活。從這一角度考察，馬斯洛的需求層次理論清晰地向我們展示：人的需求具有層次性，從最基礎的生理需求開始，依次走向安全需求、社交需求、尊重需求等。[15]這種日益變化的社會心理和當下社交網(wǎng)絡媒體的傳播功能結合，導致食品藥品案件事件越來越容易激發(fā)情緒化的反應，形成風險的社會放大效應。[16]一些本來屬于正常科學爭論的事情也引發(fā)不理性的輿情反應，從而形成食品、藥品風險向社會穩(wěn)定風險的遷移，這種遷移在近年來面粉增白劑事件、轉(zhuǎn)基因食用農(nóng)產(chǎn)品事件中均可觀察到端倪。
概言之，伴隨工業(yè)化的進程和社會心理的變化，食品、藥品安全事件影響范圍不斷擴大，愈加容易形成系統(tǒng)性的風險，迫切需要政府有效的治理，重塑公眾的信心。
(三)政府職能轉(zhuǎn)變和安全觀念演進引發(fā)戰(zhàn)略地位提升
政府職能一直處于變遷的過程之中，它需要回應時代的需求。但是，某些趨勢性的變遷具有更為重要的“范式轉(zhuǎn)換”意義，就此而言。我們可以觀察到近年來，我國政府的管理范式體現(xiàn)了從單重經(jīng)濟建設到平衡經(jīng)濟建設和社會治理的變化：
改革開放以來，我國政府的工作重點聚焦于經(jīng)濟建設，這種政府職能和發(fā)展模式定位高度契合當時的國情。[17]但是，單重經(jīng)濟建設亦導致社會建設與社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟增長，并愈發(fā)暴露出其弊端。正因如此，推進社會管理體制創(chuàng)新被提上日程。從實踐來看，政府對社會管理的推動集中于兩個方面：一方面，通過社會保障、醫(yī)療保障和公共服務體系的建設來解決貧富分化引發(fā)的一系列問題，從而實現(xiàn)社會正義;[18]另一方面，針對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、科技發(fā)展等所造成的食品、藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境等領域不確定風險在量上不斷積累、在破壞潛能上迅速擴張，政府開始擴張其健康、環(huán)境等領域安全保障職能，不斷織密公共安全的保障網(wǎng)絡。
與此同時，政府安全保障的重心也在變化。傳統(tǒng)上，政府關注的安全著重于國家主權、領土完整和內(nèi)部的社會穩(wěn)定。但是，隨著全球化、工業(yè)化的不斷深入，諸如食品與環(huán)境問題、傳染性疾病等非傳統(tǒng)安全問題日益凸現(xiàn)。其中，強調(diào)“人的安全”(Human Security)的新安全觀念迅速興起。[19]在政治實踐層面，這一觀念于1994 年被聯(lián)合國《人類發(fā)展報告》所采納，該報告列出了人的安全的七大要素, 其中便包括食品安全和健康安全。[20]可以說，對食品、藥品安全重視度的提升契合了普遍性的趨勢。
實際上，這一范式的轉(zhuǎn)換亦可以在一些發(fā)達國家尋找到經(jīng)驗支撐。與我國改革開放后政府主導經(jīng)濟建設不同，西方發(fā)達國家的政府在早期局限于秩序的維護。但此后，這些國家亦擴張了其社會領域的治理職能：先是通過社會福利來克服貧富分化，即建設福利國家;后是針對工業(yè)化帶來的健康、環(huán)境問題，開始通過風險預防來應對集體性的危險情況，對存在威脅的活動進行廣泛的規(guī)制，[21]從而使安全保障行政成為現(xiàn)代社會的重要課題。
因此，如果說改革開放以來，人民免于匱乏的需求推動了政府主導實施的經(jīng)濟建設工程，那么，今天和未來公眾免于恐懼的需求提升也將導致政府議程的明顯變化。而在諸多的安全需求之中，安全的食品和藥品顯然是最具基礎性需求之一。
四、政策落地面臨的挑戰(zhàn)
決策層面對食品、藥品問題定位的調(diào)整表明了政策立場。然而，政治宣言落實為具體行動，亦需要系統(tǒng)的努力。就此而言，需要考察實現(xiàn)這種政策目標的約束條件，并進行針對性的調(diào)整：
(一)政績考核標準亟需轉(zhuǎn)變
以食品藥品安全為代表的公共安全體系建構要求政府為了未來的安全而監(jiān)管當下的行為，由于監(jiān)管會付出現(xiàn)實的成本，而不監(jiān)管也可能僥幸獲得安全。因此，出于短期內(nèi)經(jīng)濟成本的考慮，一些政府的規(guī)制意愿不足。這一點，從歷次全國人大執(zhí)法檢查和聽取食品、藥品監(jiān)管形勢匯報的報告中均可看到(見表2)：
實際上，上述問題是政府職能轉(zhuǎn)變面臨挑戰(zhàn)的典型縮影。長期以來，我國地方政府的職責以促進經(jīng)濟發(fā)展為主線，由于財稅體制、政績考評機制等一系列制度安排，導致地方政府在發(fā)展經(jīng)濟方面存在激烈的競爭，[22]強化監(jiān)管所產(chǎn)生的經(jīng)濟代價可能會使嚴格監(jiān)管的地方處于不利地位，這導致一些監(jiān)管職責被刻意忽略。因此，決策層對食品、藥品問題定位要得以落實，首先需要改革完善政績考核體系，淡化經(jīng)濟發(fā)展目標，增加包括食品、藥品監(jiān)管績效在內(nèi)的健康指標，可以成為促進政府職責轉(zhuǎn)變的重要途徑。
(二)制度建設能力需要提高
食品、藥品“民生”、“公共安全”視角的提出，意味著監(jiān)管工作需要遵守社會治理的基本規(guī)律。由于不同社會主體間利益訴求各異，實踐表明，相較于因事立規(guī)，個案裁量，通過一套規(guī)范行為的普遍規(guī)則，并建立公共權力負責確認、制定和執(zhí)行這些規(guī)則，從而維系社會合作、規(guī)范社會關系、評判社會糾紛更容易獲得認同。[23]
在食品、藥品領域，高度多元的利益訴求更使得這種制度建設能力提升具有重要意義。食品藥品領域產(chǎn)業(yè)鏈條廣，利益多元化特征明顯，以食品為例：種植(養(yǎng)殖者)、生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、消費者等等均有各自訴求。多元利益必然導致利益博弈，如果監(jiān)管部門依照自身價值觀念、同情心及社會情勢等非正式的因素進行決策，難以獲得普遍認同，并容易引發(fā)糾紛。相反，如果嚴格依照制度施予保護或制裁，由于遵守了恒定標準，則更容易避免爭論。而這種制度建設能力的提升需要從兩個方面推進：
首先，法律法規(guī)層面應當及時修訂調(diào)整。從現(xiàn)實來看，近年來我國在食品領域的立法活動有所加強，但藥品、化妝品等方面的制度建設相對較為緩慢。《藥品管理法》不少既有條文的計劃管理色彩明顯，影響行政效率。這也使得一些領域，例如藥品評審積累了不小的矛盾。
其次，還需要提升監(jiān)管機關自身的制度供應能力。食品、藥品領域?qū)I(yè)性強，又不斷面臨大量新興問題，如互聯(lián)網(wǎng)銷售、基因技術。國家層面法律和行政法規(guī)難以對不斷涌現(xiàn)的新問題全面規(guī)范，大量問題需要監(jiān)管部門在法律授權范圍內(nèi)以行政規(guī)則、技術標準等形式予以規(guī)范。實踐中，不少領域正是因缺乏規(guī)則和標準而出現(xiàn)混亂，這也說明我國監(jiān)管部門的制度供應能力還存有缺陷。這種缺陷一方面可歸因于我國食品藥品監(jiān)管體制在過去一段時間的頻繁調(diào)整;另一方面也和監(jiān)管部門的專業(yè)能力有待提升相關。因此，未來需要在保持監(jiān)管體制相對穩(wěn)定的情況下著力提升監(jiān)管的專業(yè)水平。
(三)監(jiān)管投入需要保障
從公共安全角度定位食品藥品安全，給監(jiān)管能力的提升提出了新的挑戰(zhàn)。與一般市場秩序領域的監(jiān)管主要針對一個個具體的、正在面臨的違法現(xiàn)象予以糾正不同，所有對安全的定義都是面向未來的，監(jiān)管者需要預見可能造成破壞的根源。因此，其對信息的需求大大增加，因為潛在的風險總是比已經(jīng)現(xiàn)實化的危害大得多。系統(tǒng)、持續(xù)地監(jiān)測和規(guī)制，消除社會生活中時時刻刻產(chǎn)生的大量風險隱患，這必然要求大量投入。可以說，在任何國家，對公共安全維護的績效均受到預算的強烈約束。然而，考察我國食品、藥品監(jiān)管歷史，可以發(fā)現(xiàn)，財政投入不足是導致監(jiān)管能力薄弱的核心制約因素之一。這一點，從歷次全國人大執(zhí)法檢查和聽取食品、藥品監(jiān)管形勢匯報的報告亦均可看到(見表3)：
食品藥品監(jiān)管投入不足與我國的財政體制有著深刻關聯(lián)。長期以來，我國的財政支出主要投入生產(chǎn)建設。[24]之后，在中央提出建立公共財政體系的要求下，財政支出結構不斷調(diào)整。然而，在當下財政分權以及基于政績考核下的地方政府競爭的體系下，財政支出結構的扭曲仍然沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。社會治理、公共服務和公共安全領域的支出明顯不足，為增長而競爭的代價巨大。[25]因此，雖然食品、藥品定位的變化是決策層因應社會需求而進行的正確戰(zhàn)略調(diào)整。但是，如果公共財政等相關層面的改革不系統(tǒng)推進，這一戰(zhàn)略也有淪為口號的危險。
（作者：馬懷德，中國政法大學副校長、中國行政法學研究會會長，教授、博士生導師;趙鵬，中國政法大學法治政府研究院副教授 北京100088）
（來源：中國行政管理）
