如果僅滿足于應急管理，就必然形成一個悖論：應急管理短期越有效，長期就會越無效。要破解這一悖論，就必須從源頭上進行風險治理。
在風險社會中，風險是因，危機是果，突發事件將風險與危機之間潛在的因果關系顯性化。針對突發事件的應急管理雖然可以迅速控制事態，減少人員傷亡、財產損失和社會失序，但并不能從根本上減少風險。因此，如果僅滿足于應急管理，就必然形成一個悖論：應急管理短期越有效，長期就會越無效。這是因為，應急管理的短期有效可能導致“自滿效應”，使得問題的解決止于就事論事，反而削弱了源頭治理的動力。要破解這一悖論，就必須從源頭上進行風險治理。中國當前面臨的社會風險總體上可以分為兩類：一是現代性的風險，主要體現為科技進步和制度創新所帶來的新興風險；二是現代化的風險，主要體現為結構不完善所帶來的結構風險。這里主要討論后一種風險以及由此產生的應急悖論。基于周延的考慮，中國的結構轉型可以從四個維度來理解。
政社關系也是如此，事業單位、社會組織和社區是社會治理的基本單元，也是維護社會秩序的基層單位，如果政社關系錯配，不僅會形成安全隱患，甚至會激化矛盾。政社關系的錯配通常有兩個極端：一是政府不能及時通過社會治理的基本單元來識別風險和及時預警。例如，2003年“非典”初期，由于許多醫院并不隸屬于政府衛生系統，疫情信息無法準確統計，導致無法對疫情形成科學判斷，也就不可能及時預警。二是政府超出社會治理基層單位的能力來施加要求。例如，在社會矛盾的化解中，如果不問矛盾原因而一味強調將矛盾化解在基層，就有可能將“維穩”變成“穩控”，導致基層“維穩”異化。在府際關系中，核心是中央與地方關系，如果中央不能激勵地方重視風險減緩，地方往往就會在災后坐等中央救援，“防患于未然”就難以實現。2003年“非典”之后，我們雖然通過分級響應和屬地管理為主的兩大原則強化了地方政府在應急管理中的責任，但由于政績考核的標準仍然沒有根本轉變，地方政府仍然缺乏投資于防災減災的動力。從部門關系來看，最常見的是“九龍治水”，多發生于食品安全監管和環境質量監管領域，部門之間如果權責不清，相互推諉，甚至互相爭利，也會形成監管盲區，造成安全隱患。2004年阜陽劣質奶粉事件和2008年的三鹿劣質奶粉事件都是此例。
第一個維度是政治維度，主要是治理結構，具體又可以有黨政關系、政企關系、政社關系、府際關系、部門關系等多個子維度。從黨政關系來看，如果權責錯配，“有決策權的不用負責，需要負責的沒有決策權”，就可能問責失準；如果連人的責任都不能厘清，源頭治理也就無從談起。從政企關系來看，如果政府對企業的安全監管不到位，主動或被動弱化監管，就會造成安全隱患。2003年的重慶開縣井噴和2015年天津濱海新區的爆炸事故都是此例。
對于政治維度的治理結構轉型，我們通常用“條塊結合”來表述當前階段的總體特征。這是典型的從計劃經濟向市場計劃過渡的產物。在計劃經濟時代，依靠的是行業監管；在市場經濟時代，強調的是屬地監管。在從計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，傳統的行業監管弱化，而屬地監管尚不健全，導致“條”也管不好、“塊”也管不好，使得治理結構的不確定性加大。在工業生產、食品安全、環境保護等領域，我們有很多這樣的教訓，雖然屬地監管得到了發展，但“條塊結合”所致的監管漏洞仍然時有發生。與此同時，也并非所有的風險都適合屬地監管，例如金融風險、環境風險等，在政績考核方式沒有根本轉變的情況下，屬地監管很容易受到地方政府部門的干擾，使監管的力度大打折扣。
第二個維度是經濟維度，核心是產業結構。我們當前面臨的嚴重的生態與環境問題都與中國當前的產業結構直接相關。改革開放以來，GDP至上的政績觀在很長一段時間占據主導地位，能夠顯著提升GDP的重化工業得到優先發展，且多沿大江大河布局，一旦發生泄漏，就會造成嚴重的環境損害和生態災難。2005年的吉林石化爆炸就是此例，導致松花江流域嚴重污染，不但造成哈爾濱全市停水，還因污染擴散至俄羅斯而引發國際糾紛。工業結構的不合理還成為社會不穩定的隱患。愈演愈烈的霧霾也是此例，如果產業結構得不到切實調整，通過應急管理來治理霧霾只能是治標不治本，“APEC藍”“閱兵藍”就只能是曇花一現。近些年來，由于公眾環境權利意識的增強，因重化工業布局不合理而引發的“鄰避運動”時有發生，廈門PX事件、什邡鉬銅礦事件、啟東王子紙業污水排海工程事件都是此例。
第三個維度是社會維度，核心是階層結構。階層結構是收入、職業、學歷、城鄉等多種社會結構的綜合體現。通常認為，中間階層是社會的穩定器。在宏觀層面，如果中間階層不夠壯大，一種后果是上層和底層直接沖突，造成明顯的社會斷裂，導致社會整合能力下降，容易誘發大規模的社會沖突；另一種后果則是底層過大，容易導致社會治安惡化，社會矛盾頻發。在微觀層面，如果中間階層不夠壯大，不同階層間的流動渠道不暢通，極易引發社會沖突。在過去的三十年中，我們實現了從橫向的政治分層到縱向的社會分層的轉換，一方面階層結構變得多元，這在一定程度上減少了多階層一致行動的風險；另一方面階層結構也變得極化，這又加大了階層之間劇烈沖突的風險。近些年，群體性事件一直居高不下，在安徽池州、重慶萬州等群體性事件中，表面看是行政執法糾紛，背后則是階層沖突，圍觀者根據對自己階層地位的理解迅速分化、站隊；在廣州增城等群體性事件中，表面看是本地居民與外來務工人員的對立，本質上也是階層沖突。
第四個維度是文化維度，核心是價值結構。正如舍勒（Max Scheler）所言，價值結構也存在轉型。在過去的三十年中，我們在價值結構上最大的變化就是集體主義價值觀的式微和個體主義價值觀的侵入，這使得我們不得不處于這樣三種狀態。一是價值模糊，我們沒有一致的價值觀，時而認同集體主義價值觀，時而認同個體主義價值觀，主要體現為行動者個體的價值分裂；二是價值沖突，部分人仍然認同集體主義價值觀，另一部分人認同個體主義價值觀，這主要體現為行動者之間的價值對立；三是價值誤讀，最典型的就是將個體主義錯誤理解為個人主義，為個人自利而不顧一切。價值觀是社會行動的內在動力，在人為災難中，我們需要追溯犯罪行為背后的犯罪動機。例如，在食品安全事件中，雖然事后的應急管理可以通過嚴刑峻法來加強對犯罪分子的威懾，但價值觀層面的引導同樣也是十分重要的。另一個典型的例子則是反恐。2001年“9·11”事件之后，美國雖然通過發展國土安全體系加強了反恐能力，甚至通過戰爭的形式摧毀了基地組織，但不得不承認的是，恐怖主義不僅沒有消失，反而在全球更加擴散了。究其原因，還在于價值觀的結構性沖突，這一點亨廷頓在《文明的沖突》中早有判斷。從這個角度看，全球反恐的根本勝利主要取決于伊斯蘭教對伊斯蘭極端主義的勝利。
這四個維度的結構轉型相互影響，互相制約。例如，政治維度的治理轉型在很大程度上決定了產業結構的轉型，二者又共同制約了階層結構和價值結構的轉型。這些都是造成中國現代化風險的深層原因，我們如果過度依賴應急管理，雖然短期之內能夠控制事態，但長期必然導致風險的積累，導致應急管理的最終失效。
結構轉型的不確定性只能通過結構轉型來消除。這些年雖然結構轉型總體滯后，但我們也已經做了不少努力。例如，在治理結構上，開始推行“黨政同責”，確保風險預防與應急管理的權責一致；進行了大部制改革，在一定程度上減少了由于權責不清而造成的監管責任不清。在產業結構上，推行供給側改革，努力淘汰高耗能、高污染產業，由重資產向輕資產轉變。在階層結構上，推行新型城鎮化戰略，強調人的城市化。在價值結構上，強力反腐使社會風氣大為改善，我們在價值觀上開始回歸正軌。
通過結構轉型來破解應急悖論要特別重視結構轉型時機的協同性和邏輯的一致性。例如，進京上訪本質上是中央和地方關系的非預期后果，涉訴涉法上訪則是行政體系和司法體系的權力錯位的結果。這些都不是僅通過社會體制改革能夠解決的問題。這些既不是應急管理能夠解決的問題，也不是單一的社會管理改革就能解決的問題。因此，化解社會矛盾既需要推進階層結構轉型，壯大中間階層，在宏觀和微觀兩個層面減少階層之間的對立，也要推進治理結構的轉型，優化中央與地方關系，改革司法體系與行政體系之間的關系，重塑司法權威。只有這樣，我們才能推動社會矛盾的源頭治理。(張海波）
