摘要：本文主要研究了應急預案中存在的三大問題：(1)大多數預案都是針對特定的災種展開。這強調了特定災害的唯一性，而忽視了不同災害的結果具有相似性。這讓人難以關注到針對所有類型災害的普遍預案原則；（2）應急預案大都是分割的，這是缺乏協調的原因。本文提出了更為有效的預案單元是一個更大范圍的地方社區系統；（3）大多數預案的目的是創造人為的社會結構，并將這些結構強加于人。本文對當前主導的指揮與控制應急模式進行了批判，并提出了應急人力資源模式作為替代方案。該模型是基于個人和組織行為連續的重要性。總而言之，突發事件的概念指的是社會系統的破壞，而不是物理或物質的破壞和中斷。因此，應急預案需要植根于社會科學的研究和知識。
一、引言
在現代社會，針對突發事件的應急預案越來越受到重視。簡單地說，突發事件是那些不能用普通措施或例行程序處理的事件。應急預案的概念最近已擴展到社會內社會技術結構的破壞。可以將各類突發事件概念化為災害，其具有四種不同的含義：（1）災害通常指的是某種具體災害，例如地震、颶風等；（2）災害還指災害所具有的物理影響，即財產損失或生命損害；（3）災害意味著評估某種災害的物理影響；（4）災害意味著由物理事件造成的社會破壞。本文將著重于災害的第四個含義，即社會破壞，它是應急預案的關鍵維度。
災害發生在一定的時空范圍內。因此，應急預案集中于按時間連接的四個相互關聯的階段：（1）減災，一般是指消除或減少發生突發事件可能性的各種活動；（2）備災，重點是預案活動，以盡量減少災害損失，并使應急響應更加有效；（3）應急響應，旨在為各類災害傷亡人員提供援助，例如搜救、緊急避難等，并減少二次破壞的可能性；（4）恢復，集中于響應階段之后繼續進行的活動，并朝著重建社區系統的方向發展，還包括制定新的緩解措施。
二、應急預案存在的主要問題
1、預案通常針對特定的災種而展開
許多應急預案都是圍繞當地最常遇到的災害或更突出的國家問題展開的。它們為威脅不明顯的情況下采取行動提供了動力。但對特定災害的關注常常會使人忽視不同災害結果的相似性。有時對特定災害的專注阻礙了對涉及多個災害的突發事件的認識。這種對特定災種的關注也導致各政府機構一門心思地專注于其特定的災害，而忽略了其他災害。預案中針對各個組織的任務規定預示了協調的必要和失敗的可能。實際上，某些不同的災害可能會產生非常相似的后果。
上述表明，應急預案應側重于災害的范圍，而不是災害的單一類型。這也意味著重點不應放在具體的災種上，而應放在更廣泛的預案原則上。下列提出一些超越具體因素的預案原則：
（1）預案是一個過程，而不是一個產品；（2）預案力圖在有問題的情況下減少不確定性；（3）預案的目的在于引起恰當的行動；（4）預案應以可能發生的情況為基礎，而不是以最壞的情況為基礎；（5）預案必須以知識為基礎；(6)預案應以人們在緊急情況下的行動為基礎，而不是試圖使人們按照預案行事；（7）預案應注重原則，而不是細節；（8）預案在一定程度上是一項教育活動；（9）對緊急情況的預案應以日常生活的模式為基礎；(10)預案應以廣泛地向有關各方分享資料為基礎，而不是以擔心資料可能被濫用為理由來限制資料。
2、預案通常是分割的
在現代社會中，由于復雜性和專業性，并不是所有的人都具有相同的知識，也不會對相同的威脅感興趣。預案通常是在各個部分孤立進行的，與其他部分的協調聯絡沒有實現。美國對應急預案的研究表明，大多數預案形式可能發生在兩個完全不同的部門，它們之間往往沒有什么聯系。一個部門通常對另一個部門的預案狀況知之甚少，在實施預案時也難以進行很好的協調。
許多應急預案的重點是創造新的人為的社會結構來處理特殊和不尋常的問題。此外，還大力強調發展獲得社區外資源的機制。然而，這兩個方向都有扭曲應急響應的傾向。將其概念化的一種方法是將社區看作是由各種各樣的組織組成的，這些組織關心維護社區生活的持續任務。實際上，它們是社區解決問題的正常手段。這些組織擁有資源，掌握開發處理任務的常規方法，進行決策、溝通、與其他組織建立關系。它們是緊急行動的資源基礎。雖然這些組織可以在突發事件發生之前以一種分段的方式進行行動和制定預案，但突發事件使它們與社區其他部門產生一種更相互依存的關系。應急預案的一項必要工作是對各種組織領域進行一些概述，并對如何調動這些社區資源提出一些概念。
大多數應急預案都是分段的、孤立的和隔離的。合理的預案單位應該是社區，因為社區實際上是一套現有的解決問題和擁有資源的組織。緊急情況使各部門之間產生了更大的相互依存關系，應急預案的大部分工作應集中于最有效地利用這種相互依存關系。
3、預案通常創造人為的應急響應
鑒于社區作為應急預案天然場所的重要性和現有解決問題組織的價值，將這些概念擴展到對傳統應急預案主導模式的批評是有益的。當前主要的預案規范模式是指揮和控制模式。許多應急預案人員以前都有軍事經驗，大部分的預案是在具有準軍事結構的組織中進行的。一般來說，這種指揮和控制模式假定緊急情況會對社會生活造成嚴重破壞，從而降低個人行為的效率，降低社會系統的能力。在此基礎上，預案工作的重點是發展控制普遍不適應行為的機制和建立臨時結構來取代自然結構。預案工作還旨在建立強有力的權威，以克服災害造成的組織解體影響。
在這個模式下的預案為個人制定新的規范，以確定適當的緊急行動。預案還假定資源將會枯竭，舊的結構將會變得士氣低落或無效，因為需要新的結構來取代舊的結構。預案工作還集中于發展一個集中的通訊和信息系統，該系統可以評價資料和創造正確的信息。依據集體利益作出的決策被設計成集中式的，而后將決定傳達，以促使受影響的人們遵守。
預案工作似乎圍繞著創造一個人造和專制的結構來取代自然的行為和結構，因為這些自然單元被認為無法在災害造成的壓力條件下有效地發揮作用。實際上，預案是被人為創建的，人們只是被假定適應這些預案，就好像它們是一個理性時鐘系統的一部分。
三、應急預案的另一種模式
在此提出應急預案的另一種模式——應急人力資源模式。這種替代模式背后的邏輯是基于對各種突發事件的反應和適應的研究。預案應該基于現有的行為和結構，即預案應該適應人，而不是人適應預案。這一替代模式提出了一組更為恰當的假設：行為和社會結構的連續性沒有嚴重而劇烈的斷裂，預案的基本原則將是利用現有的基礎和利用突發事件中出現的組織，而不是創造一套人為的準則和結構。行為和結構的連續性和持久性可以通過以下方式證明：
(1)個人往往不將緊急情況解釋為經驗的直接中斷，而是將威脅正常化，將情況界定為正常情況，并繼續慣常的行為模式；(2)個體沒有表現出非理性和異常的行為表現，而是表現出傳統的角色行為，并保持著職業和家庭義務。非理性和反社會行為總體上不會增加，甚至可能還會減少；（3）傳統的社會結構，例如家庭，維持其生存能力，并可用來承擔額外的緊急責任；（4）合理的社會結構，例如社區組織，維持其活力，并可用來承擔額外的緊急責任；（5）人們定義災情和確定適當行為的方式需要加強而不是限制交流。命令和控制模型對官方發布的正確信息過度寄予厚望，被官方定義為要控制的謠言也是過程中的一部分。因此，需要增加消息和通信渠道；（6）與其認為自發的幫助行動是破壞性的，因為這些行動不是預案中的，不如認為有預案的行動是對自發行動的補充；（7）與其試圖集中權力，不如建立一個協調模型。預案應注重協調和發展交流，而不是建立權威。
四、應急人力資源模式的含義
應急人力資源模型的基本假設是，地方社會系統是應急行動的可行基礎，而不是地方系統必須通過加強集中控制來維系在一起。鑒于這一假設，對應急預案的發展有這些影響:
(1)利用現有的習慣模式作為緊急行動的基礎，借此了解社會生活的模式及其規律是必不可少的；（2）利用現有的社會單位，而不是創造新的特別單位。如果家庭是社區內資源分配的主要點，便可以利用這個系統；（3）如果需要外部資源，則應符合當地的社會文化做法；（4）利用現有的權力結構，而不是創造新的權力結構；（5）利用現有的通訊渠道，增加這些渠道，而不是把它們限制在官方信息之內。任何有效的應急預案都是基于許多人采取適當行動的自主和獨立決定。當交流得到加強而不是受到限制時，這些行動會更有效；（6）任何緊急預案的目的都是盡快恢復正常；（7）恢復階段不應被視為進行大規模社會變革的機會，也不應在恢復期間實施可能的緩解措施來徹底改變社區的傳統社會結構。
