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李韻:中國食品安全可追溯能力缺陷及應(yīng)對

2019-7-8 13:32:33 人評論


【摘要】當(dāng)前中國將構(gòu)建最嚴(yán)格的食品可追溯制度作為立法目標(biāo)。我國食品安全可追溯制度建設(shè)可歸納為五點:立法化、嚴(yán)格化、智能化、社會化、專業(yè)化。就法律層面方面,建議在《中華人民共和國食品安全法》中設(shè)置食品可追溯的專門章節(jié),并與其他食品安全相關(guān)法律同時適用,進行多層級的法律管轄。法律條文方面,中國食品可追溯制度的法律條文應(yīng)囊括:(1)最嚴(yán)格的“標(biāo)準(zhǔn)化”(即全程、動態(tài)、全覆蓋的可追溯管理體系)與成本相關(guān)的國家支持;(2)專業(yè)化的食品安全追溯大數(shù)據(jù)及其立法;(3)智能化的區(qū)塊鏈技術(shù)與食品可追溯及其立法。


引 言

    我國按照全球公認(rèn)的評價準(zhǔn)則,借鑒歐盟、日本等食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進國家(或地區(qū))的普遍做法,結(jié)合我國國情制定了相應(yīng)的食品安全基本立法。2018年修正的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)對食品安全進行了非常嚴(yán)格的規(guī)范。例如,在第二條至第九條中,明確規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者、地方政府、監(jiān)管部門、檢驗與認(rèn)證機構(gòu)、新聞媒體等在食品安全方面的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。第九章“法律責(zé)任”中規(guī)定了對違反法定義務(wù)的,強化刑事責(zé)任追究。突出刑事責(zé)任優(yōu)先原則,對于涉嫌構(gòu)成犯罪的,及時移送公安機關(guān),依法追究刑事責(zé)任。同時新法還建立了首負(fù)責(zé)任制,接到消費者賠償要求的生產(chǎn)經(jīng)營者,應(yīng)當(dāng)先行賠付,不得推諉。強化了民事連帶責(zé)任,如第一百三十一條中規(guī)定:網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者未履行管理義務(wù),使消費者的合法權(quán)益受到損害的,應(yīng)當(dāng)與食品經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。這不僅擴大了法律調(diào)整范圍,還加重了違反法律的懲罰力度[1]。強大的食品可追溯能力不僅對進口國具有更大的進口吸引力,對國內(nèi)而言也可以明確權(quán)責(zé),并能夠及時保護消費者[2]。誠然,食品可追溯制度并不能保證食品本身更加安全,但卻在一定程度上具備相對較強的管控和問責(zé)能力[3]


1、我國目前食品安全可追溯制度之缺陷與應(yīng)對:食品可追溯立法未體系化

    目前我國涉及食品安全的法律主要有《食品安全法》(2018年修正)、《農(nóng)業(yè)法》(2012修訂)、《消費者權(quán)益保護法》(2013年修訂)、《刑法》(2017年修訂)等法律及相關(guān)規(guī)定。對于食品可追溯問題主要規(guī)定在《食品安全法》(2018年修正)第四十二條,國家建立食品安全全程追溯制度。但該條款只作了總括性的表述:食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定,建立食品安全追溯體系,保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息,建立食品安全追溯體系。國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門建立食品安全全程追溯協(xié)作機制。可見,該項條款并沒有對食品可追溯標(biāo)準(zhǔn)的具體要求進行立法。一般而言,較低位階的食品安全相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)常讓位于不利于食品安全管理的上位法律法規(guī),從而導(dǎo)致了時間較后而位階較低的食品安全相關(guān)法律法規(guī)效力低于時間較早位階較高的,繼而出現(xiàn)了上位位階法律法規(guī)無法有效進行食品可追溯管理,同時下位位階的食品安全相關(guān)法律法規(guī)又缺乏足夠的效力。

    而有關(guān)食品可追溯制度的名稱直接體現(xiàn)了其調(diào)整范圍、主要內(nèi)容、立法層次及其他相關(guān)立法[4],因此必須有恰當(dāng)?shù)牧⒎Q。現(xiàn)階段中國食品安全的綜合性法律——《食品安全法》是根據(jù)立法層次和立法內(nèi)容兩方面確定了該項法的名稱。現(xiàn)行《食品安全法》下的諸多章節(jié)中,如第五條食品安全監(jiān)管體系、第二十條衛(wèi)生農(nóng)業(yè)部門信息共享、第二十九條食品安全標(biāo)準(zhǔn)的公布、第三十二條食品安全標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評價、第五十九條食品添加劑生產(chǎn)者的出廠檢驗記錄制度、第六十條食品添加劑經(jīng)營者的進貨查驗記錄制度、第一百三十二條食品貯存、運輸和裝卸違法行為的法律責(zé)任等諸多條款中都有與食品安全可追溯制度相關(guān)的內(nèi)容。因此,可以將食品可追溯制度作為《食品安全法》的特殊章節(jié)建議命名為“食品可追溯制度”,并作為第二章“食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估”中的單獨一節(jié),具體規(guī)定食品可追溯的具體流程規(guī)范、增加食品可追溯各個環(huán)節(jié)的具體標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。此外,從立法命名的角度而言,應(yīng)在第六十九條轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)示中專門增設(shè)“食品可追溯標(biāo)示”這一段落。明確表示食品可追溯能力應(yīng)具備何種形式的可追溯標(biāo)示、標(biāo)示的內(nèi)容、監(jiān)管機構(gòu)、風(fēng)險等諸多內(nèi)容。

    此外,在《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》(2012年修訂)中也有涉及農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度的相應(yīng)規(guī)范,但其相關(guān)條款應(yīng)以《食品安全法》下的食品可追溯條文內(nèi)容為主要的參照標(biāo)準(zhǔn),因就食品安全而言,我國的立法目標(biāo)是全程的、動態(tài)的、全覆蓋的食品安全監(jiān)管模式[5]。故有必要增加食品可追溯制度法律條款,對食品安全可追溯制度進行詳細(xì)規(guī)定,明確可追溯制度應(yīng)全部覆蓋所有食品(即全覆蓋)。并規(guī)定“如過程中某一環(huán)節(jié)沒有做到登記備案就獲得安全證書”屬于違法行為。此外,一旦在某一環(huán)節(jié)沒有通過檢測評級也要錄入系統(tǒng)。筆者認(rèn)為,應(yīng)在第三章“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”中專門增設(shè)“食品可追溯標(biāo)準(zhǔn)”這一段落。其內(nèi)容應(yīng)該包括立法目的、適用范圍、管理對象、基本原則、食品可追溯技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容等。其中基本原則應(yīng)包括:全過程管理原則、與國際規(guī)則相協(xié)調(diào)原則、謹(jǐn)慎原則、以科學(xué)證據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險預(yù)防原則等。

食品可追溯監(jiān)管機構(gòu)體系不完善

    我國對食品監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置相對比較健全,在《食品安全法》中第五、六、七、九條詳細(xì)規(guī)定了食品監(jiān)管機構(gòu)。在中央一級,負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的機構(gòu)包括國家市場監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生行政部、農(nóng)業(yè)行政部等。在中央政府下面,各地省、地區(qū)和縣設(shè)有食品安全監(jiān)督管理部門,在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。食品安全監(jiān)管機構(gòu)直接向當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé),并接受中央監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管與技術(shù)方面的指導(dǎo)。但涉及進口食品時情況較為特殊,例如《食品安全法》第六章“食品進出口”規(guī)定了我國對于進口食品的管制流程是:對進入我國境內(nèi)的食品由出入境檢驗檢疫部門作為行政執(zhí)法機構(gòu)進行審查[6];但進入境內(nèi)之后的食品、農(nóng)產(chǎn)品安全問題一般由當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)部門進行接手監(jiān)管。一旦在國內(nèi)市場上出現(xiàn)問題,首先由國內(nèi)食品安全監(jiān)督管理部門進行管理,同時通知國家出入境檢驗檢疫部門并負(fù)責(zé)對進口商及境外食品調(diào)查。

    但由于缺乏專門的食品可追溯管理部門,目前有關(guān)食品可追溯的問題多由各級食品安全監(jiān)管機構(gòu)合并處理,這就會導(dǎo)致管理的重合或混雜。因此,有必要在各級食品安全監(jiān)管部門中增設(shè)專門的可追溯法定管理部門,并規(guī)定其必須由當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)管機構(gòu)為直接責(zé)任機構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。有關(guān)食品安全綜合治理體制與協(xié)調(diào)機制中,采用聯(lián)席會議的模式進行綜合監(jiān)督管理與專業(yè)監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體系已被廣泛應(yīng)用。

2、中國食品安全可追溯能力之制度創(chuàng)新:最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化

    我國食品安全可追溯能力的技術(shù)與規(guī)制將定位在最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化上,吸納歐盟、日本等食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進國家(或地區(qū))的做法,并創(chuàng)立我國最嚴(yán)格可追溯技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),“食品可追溯能力中國標(biāo)準(zhǔn)”也是我國為國際社會做出食品安全全球治理的貢獻之一。

    如前所述,在立法層面上一般體現(xiàn)在IP管理、專門設(shè)置食品可追溯法規(guī)章節(jié)、專門的食品可追溯機構(gòu)管理等方面。但除此之外,在全球范圍內(nèi)制定自己的“中國標(biāo)準(zhǔn)”,也將是中國食品安全發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。任何國家(或地區(qū))都會為自身的國際競爭部署相應(yīng)的國家戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略布局,而中國目前仍然與歐盟、日本等世界許多發(fā)達國家(或地區(qū))存在著科技領(lǐng)域的差距。因此,中國掌握食品安全可追溯能力標(biāo)準(zhǔn)的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)非常重要,從國家戰(zhàn)略與本國切身利益出發(fā),制定出中國關(guān)于食品安全可追溯能力技術(shù)與法律的標(biāo)準(zhǔn)和范本是我國未來在該領(lǐng)域的重要任務(wù)之一。而對國內(nèi)而言,最嚴(yán)格的可追溯標(biāo)準(zhǔn)可以令不法經(jīng)營者無所遁形,更規(guī)范地按照可追溯流程生產(chǎn)食品,從而使消費者獲得更具安全保障的食品。

大數(shù)據(jù)透明:與IP相關(guān)的大數(shù)據(jù)立法

    世界上食品可追溯領(lǐng)域技術(shù)先進的國家(或地區(qū)),例如歐盟、美國都采用了大數(shù)據(jù)的處理模式來管理食品可追溯的問題,其大數(shù)據(jù)管理有賴于其國家先進的科技水平,例如美國的食品可追溯由美國食品技術(shù)協(xié)會進行,每年通過橫向、縱向、多重維度的方式對食品可追溯能力進行測評。歐盟、日本等國家(或地區(qū))通過IP編碼的形式對食品進行追溯并錄入專門的可追溯數(shù)據(jù)庫。

我國食品安全可追溯也應(yīng)成立相關(guān)的數(shù)據(jù)中心,食品可追溯編碼主要由三個重要因素組成:

(1)編碼(IP):食品可追溯能力全球唯一標(biāo)識;

(2)采集:食品可追溯編碼信息;

(3)共享:供應(yīng)鏈各方有關(guān)食品可追溯信息共享。

    因此,有必要對IP與相關(guān)大數(shù)據(jù)進行立法,以確保IP的唯一性、真實性與大數(shù)據(jù)的不可篡改性。食品安全可追溯系統(tǒng)可以借助大數(shù)據(jù)平臺,在國家食品安全風(fēng)險評估中心所提出的“食品安全可追溯大數(shù)據(jù)與社會共治”理念中,利用大數(shù)據(jù)可以將企業(yè)之間的信息有效銜接,但有必要對食品可追溯能力大數(shù)據(jù)信息銜接進行相關(guān)立法。面對如此威力巨大的食品可追溯大數(shù)據(jù),采用法律手段保障其真實性和透明性。從而更好地輔助食品預(yù)警機制進行全鏈條的、科學(xué)的風(fēng)險評估。筆者認(rèn)為有必要對中國食品可追溯大數(shù)據(jù)資源庫進行安全性、真實性、透明性的相關(guān)立法。

鏈上治理:與食品可追溯能力相關(guān)的區(qū)塊鏈立法

    區(qū)塊鏈技術(shù)一般指互聯(lián)網(wǎng)多個備份,互相驗證,無法篡改遺失,具有去中心化、去霸權(quán)化特點,可認(rèn)為是現(xiàn)代技術(shù)用于解決食品信任問題的有力工具。其基本原理是分布式:一旦觸及則更改所有備份,核心優(yōu)勢在于其不可篡改性。許多跨國公司,如IBM十幾年前就在做多種形式的食品供應(yīng)鏈追溯。因此,區(qū)塊鏈技術(shù)可減少不法分子利用食品安全漏洞作案的情況。在中國,區(qū)塊鏈其本身蘊含的公正、透明的設(shè)計理念與食品安全最嚴(yán)格管控保持了一致。而基于區(qū)塊鏈技術(shù)的食品供應(yīng)鏈中的可追溯性,讓消費者深知食品可追溯能力的科學(xué)性和真實可靠性,從而促進消費的同時保證了救濟與召回的有效性。因此,未來對轉(zhuǎn)基因食品可追溯能力相關(guān)的區(qū)塊鏈技術(shù)進行立法實屬必然。在《食品安全法》第三章“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”中應(yīng)專門增設(shè)“食品可追溯區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”相關(guān)條款,對食品可追溯區(qū)塊鏈技術(shù)進行嚴(yán)格立法。


結(jié) 論

    目前,我國食品可追溯問題的缺陷在于:沒有專門的規(guī)范食品可追溯的章節(jié)和具體規(guī)范條文、缺乏專門的食品可追溯管理機構(gòu)。因此,可以專門設(shè)置食品可追溯管理法規(guī)章節(jié),應(yīng)規(guī)范編碼管理和審查登記制度這兩點,同時吸納日本多種形式食品編碼與歐洲的嚴(yán)格立法這兩種做法,并于這一章節(jié)中設(shè)置專門的可追溯管轄機構(gòu)。此外,可以對編碼大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興食品可追溯技術(shù)進行規(guī)范性立法,為食品安全全球治理做出貢獻。

作者簡介

李韻,上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生,主要研究方向:國際法學(xué)

通訊作者:

胡加祥,上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院長聘教授,主要研究方向:國際經(jīng)濟法



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