本文作者系中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院原院長(zhǎng)、研究員，國務(wù)院應(yīng)急管理專家組成員

我國是自然災(zāi)害和其他事故災(zāi)難多發(fā)的國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，進(jìn)入了各類突發(fā)事件發(fā)生頻率高、破壞力大、影響力強(qiáng)的階段，由于傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會(huì)的、國內(nèi)的和國際的風(fēng)險(xiǎn)矛盾交織并存，今后一個(gè)時(shí)期可能是我國各方面突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)不斷積累甚至集中顯露的時(shí)期。當(dāng)前，我國應(yīng)急管理體系與有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)還不相適應(yīng)，與邁向強(qiáng)起來偉大飛躍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段還不相適應(yīng)，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)還不相適應(yīng)，與人民群眾日益增長(zhǎng)的安全有尊嚴(yán)工作生活的期望還不相適應(yīng)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急管理體系、提高國家應(yīng)急管理能力勢(shì)在必行，也是負(fù)重前行。

一、應(yīng)急管理能力標(biāo)志國家綜合國力

近些年來，各種強(qiáng)度的自然災(zāi)害給人民群眾生命、健康、財(cái)產(chǎn)、家庭都造成了巨大傷害，上海外灘踩踏、長(zhǎng)江“東方之星”沉船、天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品爆炸、深圳光明新區(qū)排土場(chǎng)垮塌等一些本可避免的事故災(zāi)難也造成嚴(yán)重負(fù)面影響，值得深思與警醒，這也凸顯了一些地方在應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)能力方面存在較大問題和短板。要深刻理解黨中央、國務(wù)院重構(gòu)國家應(yīng)急管理體系的戰(zhàn)略部署，將重構(gòu)國家應(yīng)急管理體系放到維護(hù)最廣大人民根本利益中來認(rèn)識(shí)，放到貫徹落實(shí)國家總體安全觀中來思考，放到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握，深刻認(rèn)識(shí)重構(gòu)國家應(yīng)急管理體系對(duì)于為人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長(zhǎng)治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)的重要意義。

（一）我國已經(jīng)到了迫切需要加強(qiáng)公眾安全保護(hù)的關(guān)鍵階段。不同社會(huì)發(fā)展階段，群眾的民生問題重點(diǎn)不同。當(dāng)前我國即將進(jìn)入全面小康階段，民生問題已不再是簡(jiǎn)單的衣食住行，平安已經(jīng)成為老百姓解決溫飽后的第一需求，安全、環(huán)境等問題也就有了前所未有的政治學(xué)和社會(huì)學(xué)意義。一般來講，公眾對(duì)重大突發(fā)事件的反應(yīng)可能表現(xiàn)為“耐受”“容忍”和“爆發(fā)”三個(gè)階段，政府為公眾所提供的公共安全保障程度不能滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不能明顯低于公眾期望，更不能超出社會(huì)承受力，否則就會(huì)使公眾難以容忍，對(duì)政府社會(huì)治理能力產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)普遍不滿，“民生赤字”增加，甚至可能出現(xiàn)強(qiáng)烈反應(yīng)。國際實(shí)踐表明，一個(gè)國家對(duì)公眾的安全保護(hù)水平取決于三個(gè)維度要素：一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)力水平；二是科學(xué)與工程技術(shù)能力；三是執(zhí)政理念、發(fā)展模式、價(jià)值觀認(rèn)同，特別是地方政府的宏觀政策導(dǎo)向。從我國當(dāng)前實(shí)際看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政投入能力、工程技術(shù)水平已不是主要障礙，如果自然災(zāi)害還經(jīng)常造成嚴(yán)重人員傷亡、重大安全事件和事故還頻繁發(fā)生，公眾自然會(huì)把導(dǎo)致問題的關(guān)注焦點(diǎn)和不滿集中在政府執(zhí)政理念、根本發(fā)展目標(biāo)等與社會(huì)管理密切相關(guān)的方向上，而這些問題具有較高的敏感性，如長(zhǎng)期得不到有效解決，必然會(huì)影響政府公信力，所以現(xiàn)階段加強(qiáng)應(yīng)急管理既是正當(dāng)其時(shí)，也是勢(shì)在必行。

（二）確保國家長(zhǎng)治久安需要通過加強(qiáng)應(yīng)急管理減少脆弱性、增強(qiáng)抗逆力。脆弱性是指承載體在致災(zāi)因子作用下，易于受到損害的特性；抗逆力是指一個(gè)個(gè)體、社區(qū)、城市等適應(yīng)變化條件，抵抗并從災(zāi)難破壞中快速恢復(fù)的能力。傳統(tǒng)應(yīng)急管理認(rèn)為：災(zāi)難和事故的過程與后果主要取決于災(zāi)變?cè)l(fā)源強(qiáng)，如地震級(jí)別、暴雨降水量和颶風(fēng)速度等，但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理念則特別強(qiáng)調(diào)人類應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件所表現(xiàn)出的脆弱性和抗逆力。脆弱性和抗逆力對(duì)災(zāi)難的演變過程和損失后果具有顯著影響，尤其是在巨災(zāi)應(yīng)對(duì)過程中可能會(huì)整體涌現(xiàn)出的系統(tǒng)脆弱性，是成為災(zāi)變擴(kuò)展和加劇的主導(dǎo)因素，有時(shí)甚至是產(chǎn)生破壞性后果的最本質(zhì)原因，這也是源發(fā)強(qiáng)度相同災(zāi)害造成的破壞后果在不同地區(qū)大相徑庭的主要原因。2015年第三次聯(lián)合國世界減災(zāi)大會(huì)通過的《仙臺(tái)減災(zāi)框架》，將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)國家和社區(qū)抗逆力作為所有國家和地區(qū)2015—2030年減災(zāi)行動(dòng)目標(biāo)。

我國在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中會(huì)遭遇各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，可能會(huì)遇到更加嚴(yán)酷和復(fù)雜的突發(fā)事件，甚至可能會(huì)逼近國家公共安全的底線。現(xiàn)代城鄉(xiāng)人員高度密集，城市運(yùn)行和工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)越來越龐大、越來越復(fù)雜，各個(gè)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)越來越高，使城市運(yùn)行大面積障礙、大范圍暴發(fā)傳染病、大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)安全事件、核事故等重大突發(fā)事件發(fā)生率提高。這些事件具有極端小概率、巨大破壞性、高度復(fù)雜性的特點(diǎn)，在一個(gè)國家或地區(qū)很少發(fā)生，甚至從未出現(xiàn)過，我們應(yīng)對(duì)這類巨災(zāi)和危機(jī)經(jīng)驗(yàn)明顯不足，也很難做出有效的準(zhǔn)備和響應(yīng)，這將是我國未來發(fā)展的最主要威脅之一。這就要求我們提早做好應(yīng)急準(zhǔn)備，深入評(píng)估可能面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，下大力氣減少重大災(zāi)難或事件面前的系統(tǒng)脆弱性，增強(qiáng)抗逆力，力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大災(zāi)難或者確保中華民族在重大災(zāi)難面前能扛得住、過得去，確保中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程不被遲滯或中斷。

（三）公共安全事件現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)度及其控制能力是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)志性反映。應(yīng)急管理是政府的基本職責(zé)，也是一項(xiàng)科學(xué)化、專業(yè)化、綜合性非常強(qiáng)的工作。國內(nèi)外一些看似并不嚴(yán)重的災(zāi)害造成群死群傷，一些原本可以避免的嚴(yán)重事故帶來十分惡劣影響，表面看個(gè)人或者個(gè)別部門似乎應(yīng)當(dāng)承擔(dān)很大的責(zé)任，實(shí)際上由于個(gè)人或單一因素對(duì)此影響很小，而源于組織性因素、社會(huì)性因素和文化性因素的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷才是同類問題反復(fù)出現(xiàn)的最主要原因。研究表明，全球因?yàn)?zāi)造成人員死亡和受沖擊主要發(fā)生在發(fā)展中和不發(fā)達(dá)國家，分別占65.6%和98%以上；而因?yàn)?zāi)造成經(jīng)濟(jì)損失主要發(fā)生在發(fā)達(dá)國家，占比為64%以上。人們都期望也需要政府在他們困難時(shí)提供幫助，也常常不自覺地對(duì)災(zāi)難面前不同國家和地區(qū)政府的應(yīng)對(duì)表現(xiàn)進(jìn)行比較。現(xiàn)在，中國特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)已成為共識(shí)，如果連公眾最基本的生命安全都保障不了，就會(huì)使公眾對(duì)中國智慧、中國方案產(chǎn)生懷疑。能否建立務(wù)實(shí)高效的國家應(yīng)急管理體系，考量著我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力。

總之，公共安全事件現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)度及其控制能力是國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的標(biāo)志性反映，公共安全的發(fā)展歷史具有明顯的階段性特征，國家的公共安全政策應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)現(xiàn)狀出發(fā)，與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)相協(xié)調(diào)。加快建立和完善國家應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)公共安全事件或者事故的能力，是當(dāng)前我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求，也是實(shí)現(xiàn)人民安居樂業(yè)、國家長(zhǎng)治久安的迫切要求。

二、新時(shí)代我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的挑戰(zhàn)

我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制暴露出條塊分割、信息溝通不暢、資源難以整合、協(xié)調(diào)力度不夠、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問題。當(dāng)前我國應(yīng)急管理體制改革定位在加強(qiáng)、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，核心目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系。國家應(yīng)急管理體系建設(shè)涉及各層級(jí)政府、各有關(guān)部門和社會(huì)各個(gè)方面，而且自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各類突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、耦合性越來越強(qiáng)，這給構(gòu)建新時(shí)代國家應(yīng)急管理體系帶來了巨大挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)急管理體制改革之初，尤其需要解決好以下三個(gè)方面的問題。

（一）著力解決好各層級(jí)、跨機(jī)構(gòu)和全社會(huì)協(xié)同一致、形成體系的問題。體系的本質(zhì)特征在于它的整體性，其功能和屬性不是各個(gè)要素或子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單相加，要素或各子系統(tǒng)最優(yōu)未必能達(dá)到整體最優(yōu)，而是要使各個(gè)子系統(tǒng)科學(xué)地整合以結(jié)構(gòu)最優(yōu)實(shí)現(xiàn)“整體最優(yōu)”。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置多是“功能型”的，即承擔(dān)某一領(lǐng)域的具體職能，而應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是“使能型”的，這就需要在保持有關(guān)機(jī)構(gòu)功能基本不變的情況下，通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等來推動(dòng)在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用，這決定了協(xié)調(diào)一致始終是各國應(yīng)急管理部門需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。

我國突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類，這些事件的應(yīng)急管理工作并非都是應(yīng)急管理部承擔(dān)，即使應(yīng)急管理部自身承擔(dān)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難應(yīng)急工作，也需要明確與相關(guān)部門和地方各自職責(zé)分工。如何構(gòu)建協(xié)調(diào)配合機(jī)制，如何使應(yīng)急管理部門承擔(dān)起國家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循。按照習(xí)近平總書記提出的構(gòu)建國家全方位立體化公共安全網(wǎng)的思想，我國應(yīng)急管理體系要滿足以下要求：一是必須能夠應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的多災(zāi)種應(yīng)急；二是能夠適應(yīng)多尺度，既可以應(yīng)用于某個(gè)地區(qū)，也可以應(yīng)用于全國乃至國外活動(dòng)，能有效應(yīng)對(duì)各類不同破壞強(qiáng)度、影響規(guī)模和波及范圍的重大突發(fā)事件；三是能夠采用多措施，包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)各種方法應(yīng)對(duì)災(zāi)害；四是能夠綜合協(xié)調(diào)多個(gè)部門統(tǒng)一一致的活動(dòng)，實(shí)行聯(lián)合響應(yīng)；五是能夠完成從重大突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)、多個(gè)階段的應(yīng)急管理任務(wù)。如何實(shí)現(xiàn)這“五多”要求，解決好應(yīng)急管理中各層級(jí)、跨機(jī)構(gòu)、全社會(huì)以及部門內(nèi)部協(xié)同一致，將決定我國應(yīng)急管理體制改革成效。

（二）著力解決好防災(zāi)減災(zāi)和安全生產(chǎn)既不各自為戰(zhàn)也不混為一談的問題。應(yīng)急管理部的職能是“主要負(fù)責(zé)國家應(yīng)急管理及體系建設(shè)，組織開展防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)工作，承擔(dān)國家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等”，概括起來就是防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)和安全生產(chǎn)兩大類。這兩類職責(zé)目標(biāo)都是為了提高人民群眾安全感，理念上都強(qiáng)調(diào)以人為本、安全第一、生命至上、安全發(fā)展，在方法上都強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)治理，都是建設(shè)平安中國的重要部分，但是二者又有一些區(qū)別。一是在責(zé)任主體上有差別：安全生產(chǎn)責(zé)任主體是企業(yè)，一般經(jīng)費(fèi)投入也要以企業(yè)為主；防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)要求地方黨委和政府發(fā)揮主體作用、承擔(dān)主體責(zé)任，這是需要政府財(cái)政投入的純公共產(chǎn)品。二是在基本前提上有差別：安全生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)一切事故皆可預(yù)防；而應(yīng)急管理工作的前提是“假設(shè)事件肯定發(fā)生”，且自然災(zāi)害災(zāi)變強(qiáng)度一般難以預(yù)測(cè)和控制，工作的著力點(diǎn)和關(guān)鍵是減輕災(zāi)害后果。三是在政府職責(zé)定位上有差別：安全生產(chǎn)政府的重點(diǎn)職責(zé)是行政執(zhí)法；而防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)需要政府引導(dǎo)全社會(huì)做好準(zhǔn)備，識(shí)別并減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少應(yīng)急體系的脆弱性并增強(qiáng)抗逆力。四是在適用主體法律上也有差別：安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性法律是《安全生產(chǎn)法》及其相關(guān)法規(guī)，而防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)性法律是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其相應(yīng)的專業(yè)性法規(guī)。這些聯(lián)系和差別，決定了應(yīng)急管理部門應(yīng)將加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)和安全生產(chǎn)工作有機(jī)融合，同時(shí)也要注意工作性質(zhì)上的差別。

（三）著力解決好應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理部工作中的地位問題。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理主要強(qiáng)調(diào)事后的應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急救援，認(rèn)為只要應(yīng)急反應(yīng)迅速就能達(dá)到目標(biāo)。美國“9·11”恐怖襲擊、日本“3·11”大地震后，國際上對(duì)應(yīng)急管理的思想發(fā)生了重大改變，認(rèn)為應(yīng)急管理的重點(diǎn)是事件發(fā)生之前，針對(duì)可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)急準(zhǔn)備，并且將應(yīng)急準(zhǔn)備由應(yīng)急管理預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四階段中的一個(gè)，轉(zhuǎn)變?yōu)樨灤┰谒膫€(gè)階段中的最基礎(chǔ)行動(dòng)，足以體現(xiàn)其重要性。大量突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的教訓(xùn)證明，應(yīng)急準(zhǔn)備決定應(yīng)急響應(yīng)的成敗；應(yīng)急準(zhǔn)備能力如何，決定公眾生死存亡。我國應(yīng)急管理體系建設(shè)具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，也可以借鑒國際先進(jìn)理念，把事故發(fā)生之前的應(yīng)急準(zhǔn)備工作擺在應(yīng)急管理政策的制定、資源配置的優(yōu)先位置，也只有提早研究“全國準(zhǔn)備”“全社會(huì)參與”的頂層設(shè)計(jì)，加快形成與面臨風(fēng)險(xiǎn)相匹配的應(yīng)急能力，才能確保事后的應(yīng)急響應(yīng)和救援高效有力。

三、加強(qiáng)應(yīng)急管理基礎(chǔ)性工作的幾點(diǎn)建議

我國新的應(yīng)急管理體系還處在創(chuàng)建初期，面臨許多困難與挑戰(zhàn)，要堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化憂患意識(shí)，既要努力解決當(dāng)前應(yīng)急管理工作中突出的難點(diǎn)，也要注重事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性建設(shè)，既要強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制的創(chuàng)新，也要注意歷史的傳承以及現(xiàn)實(shí)的磨合，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）啟動(dòng)國家重大突發(fā)事件情景構(gòu)建工作。重大突發(fā)事件“情景”不是具體案例的投影，而是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，基于普遍規(guī)律和現(xiàn)實(shí)背景下，無數(shù)同類事件及其衍生影響的集合和凝練，是假設(shè)而且肯定會(huì)發(fā)生的事件。英國內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處制定了“國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”工作規(guī)程，曾發(fā)布《實(shí)現(xiàn)英國的潛力：未來對(duì)英國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)》，通過確定5年期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)和繪制約80個(gè)危害和威脅到風(fēng)險(xiǎn)矩陣，以指導(dǎo)政府部門的應(yīng)急準(zhǔn)備和規(guī)劃。美國采用了情景、任務(wù)、能力的應(yīng)急準(zhǔn)備模式，《國家重大突發(fā)事件情景構(gòu)建》中設(shè)置了15個(gè)情景，6個(gè)在美國從來沒有發(fā)生過，3個(gè)在世界范圍也沒有發(fā)生過，但這些重大突發(fā)事件一旦發(fā)生會(huì)造成極其嚴(yán)重的后果，對(duì)國家和公民都是戰(zhàn)略級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，必須事先做好準(zhǔn)備；《通用任務(wù)清單》明確了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)4個(gè)階段的1600多項(xiàng)通用任務(wù)；《目標(biāo)能力清單》明確了5個(gè)方面的37項(xiàng)核心能力。近年來，北京、廣州、成都等城市和中石油、中石化、中海油和天津?yàn)I海新區(qū)中的一些大型企業(yè)都先后開展了以情景構(gòu)建為先導(dǎo)的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，國家有關(guān)部門也組織了國家重大事故災(zāi)難情景構(gòu)建的先期工作。情景事件由于風(fēng)險(xiǎn)極大、情況異常復(fù)雜、處置極其困難、后果十分嚴(yán)重，一般被視為一個(gè)國家安全層面面臨的主要威脅和挑戰(zhàn)。對(duì)于常規(guī)突發(fā)事件我們已具備較好應(yīng)對(duì)能力，但對(duì)情景所描述的危機(jī)和巨災(zāi)我們幾乎沒有多少經(jīng)驗(yàn)，也很難做出有效準(zhǔn)備和響應(yīng)，所以重大突發(fā)事件情景被看成是國家應(yīng)急準(zhǔn)備規(guī)劃和應(yīng)急能力建設(shè)指向的核心。建議盡快開展國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重大突發(fā)事件情景構(gòu)建工作，以應(yīng)對(duì)“情景”事件為導(dǎo)向，以“構(gòu)建情景、明確應(yīng)對(duì)情景事件的任務(wù)、建設(shè)完成任務(wù)所需要的能力”為基本過程，增強(qiáng)國家應(yīng)急體系建設(shè)特別是應(yīng)急準(zhǔn)備的系統(tǒng)性、協(xié)同性和針對(duì)性。

（二）加強(qiáng)應(yīng)急管理法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國第一部應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的綜合性法律，但是這些年來執(zhí)行力度似乎不夠，一方面是因?yàn)槿狈?zhí)法主體、未明確主要負(fù)責(zé)部門，所以很難進(jìn)行執(zhí)法行為的考核和檢查；另一方面缺乏配套法規(guī)支持，影響了其執(zhí)行力。應(yīng)啟動(dòng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修訂和配套法規(guī)建設(shè)工作。美國近年來應(yīng)急管理工作取得重大進(jìn)展，很大程度上得益于形成了完整的規(guī)劃體系和文件體系，應(yīng)急管理的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成效顯著，特別是《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》《突發(fā)事件指揮系統(tǒng)》和《全國預(yù)防框架》《全國保護(hù)框架》《全國減災(zāi)框架》《全國響應(yīng)框架》《全國恢復(fù)框架》以及一系列指南、規(guī)范，使得在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程有了標(biāo)準(zhǔn)化的框架。歐洲、日本都在使用這一體系，出臺(tái)了《國民緊急狀態(tài)法》《應(yīng)急管理準(zhǔn)備和響應(yīng)指南》《應(yīng)急管理恢復(fù)指南》《政府對(duì)突發(fā)事件響應(yīng)的安排：操作手冊(cè)》等文件。我們應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，明確事件表和任務(wù)圖，逐步推進(jìn)應(yīng)急管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步建立預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建等各環(huán)節(jié)的工作指南體系。當(dāng)前，可以考慮啟動(dòng)國內(nèi)外應(yīng)急管理制度化的系統(tǒng)分析和建設(shè)需求的重大項(xiàng)目，為我國應(yīng)急管理制度化的頂層設(shè)計(jì)提供發(fā)展藍(lán)圖。

（三）提高應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的層次性、協(xié)調(diào)性和應(yīng)急演練的針對(duì)性、有效性。通過幾年來的不懈努力，我國已初步建立了橫向到邊、縱向到底的預(yù)案體系。在解決了“從無到有”的問題之后，如何提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量、提高應(yīng)急預(yù)案的有效性成為全社會(huì)普遍關(guān)注的問題。過去傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案主要針對(duì)事發(fā)后的現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)的方案，但現(xiàn)代應(yīng)急管理的理念認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案的主要功能之一是在事故發(fā)生之前，指導(dǎo)我們針對(duì)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)做好準(zhǔn)備，與事后響應(yīng)一氣呵成。過去，應(yīng)急預(yù)案的編制主要采用的是模板制作法，這就難免出現(xiàn)官僚主義和形式主義的傾向。現(xiàn)代應(yīng)急預(yù)案的編制方法是基于情景、任務(wù)、能力的技術(shù)路線和編制方法，通過“情景”引領(lǐng)和整合，使應(yīng)急管理中的規(guī)劃、預(yù)案和演練三項(xiàng)工作在目標(biāo)和方向上能夠保持協(xié)調(diào)一致，使預(yù)案所涉及的部門以及不同部門、不同功能和不同層次的預(yù)案之間有效銜接聯(lián)動(dòng)。美國2009年發(fā)布了《集成規(guī)劃系統(tǒng)》，指導(dǎo)建立包括戰(zhàn)略指導(dǎo)書、戰(zhàn)略預(yù)案、聯(lián)邦跨機(jī)構(gòu)概念預(yù)案、區(qū)域概念預(yù)案、州應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案、地方應(yīng)急行動(dòng)預(yù)案等在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系，實(shí)現(xiàn)了預(yù)案的有機(jī)銜接，值得借鑒。從1997年開始，聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）就每年組織一次應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估，從2000年開始，每?jī)赡杲M織一次應(yīng)對(duì)高度逼真事件情景的國家應(yīng)急演練，每次都有上萬人參加。我們也可考慮制定相應(yīng)的應(yīng)急評(píng)估和演練計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)并跟蹤解決問題，檢驗(yàn)和提高應(yīng)急能力。

（四）強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部重特大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。近些年，一些地方和部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中存在很多不足，例如：在與媒體的溝通方面，“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故、天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故后都引發(fā)了軒然大波。美國、日本等國都建立了比較完善的官員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件培訓(xùn)的分類分層模塊與臺(tái)階式的培訓(xùn)體系。從近些年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，我國領(lǐng)導(dǎo)干部需要重點(diǎn)培養(yǎng)五種應(yīng)急管理核心能力：一是持續(xù)學(xué)習(xí)能力，要及時(shí)了解國家對(duì)應(yīng)急管理的基本政策、法律法規(guī)和應(yīng)急管理基本知識(shí)，能夠從過去的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中學(xué)習(xí)；二是風(fēng)險(xiǎn)理解和風(fēng)險(xiǎn)管控能力，具備發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)、警覺風(fēng)險(xiǎn)、治理風(fēng)險(xiǎn)的能力；三是重大事故發(fā)生之后的指揮和協(xié)調(diào)能力，在事發(fā)后，當(dāng)事故應(yīng)對(duì)超出自身領(lǐng)導(dǎo)范圍之時(shí)，如何協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，建立友好伙伴關(guān)系，如何臨危不懼，有效指揮和保證受災(zāi)群眾及救援隊(duì)伍的安全；四是與公眾溝通的能力，如何爭(zhēng)取公眾的理解，得到公眾的支援，這種能力不是與生俱來的，需要通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和演練才能逐漸培養(yǎng)形成；五是把握總體國家安全觀的能力，在媒介傳播如此發(fā)達(dá)的年代，如何避免局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)變成國家整體的風(fēng)險(xiǎn)，避免普通風(fēng)險(xiǎn)變成政治風(fēng)險(xiǎn)，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在處理重大突發(fā)事件之時(shí)，在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等任何階段，必須胸懷全局，樹立總體國家安全觀。在當(dāng)前形勢(shì)下研究設(shè)計(jì)完備的國家應(yīng)急管理培訓(xùn)體系，加強(qiáng)干部應(yīng)急培訓(xùn)具有十分重要意義，這類工作還必須貫穿國家應(yīng)急管理體系建設(shè)全過程。

（五）研究制定“全民應(yīng)急文化建設(shè)綱要”。國家應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)是全社會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的共同責(zé)任，每個(gè)公民既是災(zāi)害面前的受災(zāi)者，也是負(fù)有責(zé)任的應(yīng)對(duì)者，個(gè)人和社會(huì)準(zhǔn)備是國家應(yīng)急準(zhǔn)備成功的基礎(chǔ)，通過綜合的、層次化的和全國性的方法形成每個(gè)人的抗災(zāi)能力，對(duì)于應(yīng)對(duì)巨大風(fēng)險(xiǎn)和威脅非常必要。1976年唐山大地震被埋壓群眾63萬，其中有80%即48萬人通過自救互救獲救；2008年汶川大地震被救出8.7萬人，其中7萬人是自救互救，軍隊(duì)救出約1萬人，各類救援隊(duì)救出約7400人，這足見提高公眾應(yīng)急能力的重要性。眾所周知，完善的全民應(yīng)急文化建設(shè)機(jī)制是日本災(zāi)害傷亡率大大低于世界平均水平的重要原因，我國汶川大地震中的桑棗中學(xué)奇跡和玉樹大地震中的玉樹民族第一中學(xué)無一人傷亡，就得益于日常災(zāi)難求生教育。為此，建議研究制定“全民應(yīng)急文化建設(shè)綱要”，讓強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備、提高應(yīng)急能力成為全社會(huì)的自覺，不斷增強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)急責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平和避險(xiǎn)自救互救能力，構(gòu)建全民應(yīng)急工作格局。