在中華人民共和國成立70周年之際,回顧我國災害和應急管理制度的歷史發展脈絡具有重要意義。其總體特點是,在部門專業化分類管理的制度框架漸進演進的基礎上,不斷推進跨災種、跨部門、跨階段和跨區域的綜合協調。
第一步:綜合災害管理
中華人民共和國成立初期,受經濟社會發展水平限制,災害種類相對單一,主要集中在水旱、洪澇、地震等自然災害。黨和政府逐步建立了農業部、氣象局、地震局、水利部、海洋局、林業部、地礦部等專業性減災機構。災害管理的核心以自然災害救助為主,關注災后的“抗災”和“救災”環節。中央政府是救災的唯一責任主體,包攬救災工作,形成了“全國找中央”的高度集中的災害管理體制。
為了積極響應第42屆聯合國大會第169號“國際減輕自然災害十年”決議的號召,1989年4月,中國政府成立中國國際減災十年委員會。2000年10月,中國國際減災十年委員會更名為中國國際減災委員會。2005年4月,中國國際減災委員會再次更名為國家減災委員會。國家減災委員會是在國務院領導下的部際議事協調機構,由34個國家部、委、局、軍隊及社會團體組成,辦公室設在民政部。
綜合減災的理念主要體現在:首先,以“災害救助”為核心的管理思路轉向把減災、防災、抗災和救災結合起來,以預防為主的指導思想。其次,認識到災害是社會屬性和自然屬性的結合,災害管理與社會系統互動的關系認知更加明確。再次,形成七大類自然災害及其相互關系的綜合性認識,災害管理是一項綜合性工作。最后,政府對于災害管理的職能性質認知也發生變化。
綜合化災害管理體制創新是以中國國際減災十年委員會為引領,民政部為主管部門,國務院各部門密切配合的抗災救災綜合協調體制。其管理職能,同時發揮了綜合協調的機制作用。減災委員會作為一個由國務院領導的、以民政部門為主的部際協調機構,成員囊括所有與災害有關的國家部委。負責協調國家重大減災行動和指導地方的減災活動,承擔災害管理的對外聯絡和相關的協調任務。
從制度工具上看,從依靠經驗的政治動員轉向以科學為基礎的現代管理方式。減災作為其中的一個領域納入了《21世紀議程》,與國家的“九五”計劃和經濟社會發展長遠規劃相銜接,為綜合減災提供頂層設計和制度保障。
第二步:綜合應急管理
進入新世紀,綜合應急管理制度創新進一步完善和豐富了中國現代行政管理制度體系。應急管理體系建設與加快推進政府管理創新結合起來,寓應急管理于服務型政府建設中,在連續性的管理和服務發生中斷的情況下,通過應急系統實現政府工作的連接,提高政府適應外在環境變化的能力。2003年10月,黨的十六屆三中全會、四中全會、六中全會基本完成了我國應急管理體系框架的藍圖設計工作。以綜合應急管理理念為指導,逐步形成“對象上全災種、過程上全過程、結構上多主體”為特點的,以“一案三制”(應急預案、應急體制、應急機制、應急法制)為框架的綜合應急管理體系。
在制度層面上,中國由綜合防災減災階段邁向了綜合的應急管理階段,確立“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。國務院各部門以及各級地方政府作為突發事件應急管理工作的行政主體,統一管理之前分屬不同部門的四大類事件的全過程,形成“統一領導”的制度安排,提升了應急管理工作的權威性和重要性。
2003年以來,我國逐漸形成政府應急管理辦公室樞紐抓總體,議事協調機構與部門間聯席會議統籌的“虛實結合”應急協調機制。2008年開始,我國重點加強了地區之間、部門之間、條塊之間、軍地之間的對接,推動應急協調從以往依靠行政命令的強制型模式向依靠自發自愿的自主型模式轉變。議事協調機構的精簡和規范被整體性地納入到2003年和2008年的國務院機構改革中。其中,由主辦部門牽頭進行協商的部門間聯席會議制度得到迅猛發展,成為各部門進行溝通協調的新的工作機制。
應急預案作為綜合應急管理制度創新的重要工具,是應急理念的載體,對體制和機制做了明確規定。自2003年到2005年,我國基本建立了以總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案五個層次的“縱向到底、橫向到邊”應急預案體系。應急管理工作平臺建設也是這一時期應急管理工具創新的突出表現。
第三步:公共安全治理
自2012年開始,在總體國家安全觀指導下,公共安全治理制度創新成為國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。2014年4月15日,習近平總書記主持召開中央國家安全委員會第一次會議,提出總體國家安全觀的戰略決策。總體國家安全觀強調要統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全。從本質上看,總體國家安全觀強調以整體性思維認識錯綜復雜、相互依賴的各類安全關系并加以統籌協調。它將管理的重點從事后處置前移到風險管理,奠定了公共安全治理的基本框架。
公共安全是國家安全的重要組成部分,應急管理是公共安全治理的重要內容。應急管理既服務于公共安全,又服務于國家安全。在綜合應急管理到公共安全治理轉變的過程中,核心體現在從管控型應急管理轉向網絡結構型共治的立體化公共安全治理體系、從側重事后響應為主轉向以風險治理為基礎的全過程公共安全治理體系,試圖構建風險、安全與應急一體化,構筑覆蓋事前、事發、事中、事后于一體的全流程,形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的公共安全治理體系。
2018年黨和國家機構改革標志著國家開始系統性重構應急管理體系,以統籌、優化、科學為原則對應急管理領域的各項職能進行重組和完善。應急管理職能由非常態轉向常態,試圖在四大類事件的每一個領域建立由一個強有力的核心部門牽頭,各方協調配合的應急管理體制。綜合性改革的方向始終是最大限度加強統籌協調能力。應急管理部、衛生健康委員會、公安部形成大政府應急管理的三大機構核心,同時以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡。
中央國家安全委員會作為高層次的決策和議事協調機構,可以調動黨、政、軍及全社會的力量,形成合力,共同應對危害國家安全的重大和特別重大事件。新《國家安全法》第49條規定:“國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區之間關于國家安全的協同聯動機制。”中央國家安全委員會可以成為突發事件應急協調的最終保障。應急管理部門加強各級減災委員會及其辦公室的統籌指導和綜合協調職能,充分發揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署與應急指揮作用,建立部門聯動機制。這一時期,運用物聯網、互聯網+、云計算、大數據等新技術改善和創新應急管理工具,從過去部門分散的多門式到一樓式整合,再到統一共享的數據平臺建設,將進一步加強風險治理能力和推動綜合應急協調職能落地。
中華人民共和國成立70周年,我國應急管理水平得到快速發展。在“災害”“應急”和“安全”領域的三次制度創新,從理念到工具實現了質的飛躍,每一次制度創新都是在前一次的基礎上發展而來。20世紀80年代末以來,災害管理領域“減災”理念提出,從傳統救災工作到現代災害管理工作轉變。2012年以來,以總體國家安全觀為指導的應急管理實現常態化管理。立足經濟社會發展的現實基礎,應急管理制度創新優化為挽救人民生命財產安全、保障社會穩定發展、完善各級政府服務效率和質量,以及提高黨的領導水平和執政水平的基礎提供了基本保障。
(本文系國家社科基金重大項目“國家治理現代化與行政管理制度體系創新研究”(17ZDA105)階段性成果)
(作者單位:中國人民大學公共管理學院;中國行政管理學會)
本文系國家社科基金重大項目“國家治理現代化與行政管理制度體系創新研究”(17ZDA105)階段性成果
